04/02/2010

Khai khoáng và giảm nghèo: khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn (Kỳ I)

ThienNhien.Net - Trong khi nhiều lý thuyết khẳng định hoạt động khai khoáng có thể góp phần giảm nghèo, thì thực tế lại chứng tỏ rằng ngành này khiến tình trạng đói nghèo càng thêm trầm trọng. Xuất phát từ hai nhận định cho rằng tài nguyên khoáng sản là nguồn của cải tối quan trọng của các nước nghèo và những ảnh hưởng tiêu cực của nó cùng “lời nguyền tài nguyên” là có thể khắc phục, bài viết dưới đây của tác giả Scott Pegg – giáo sư khoa học chính trị, Đại học Indiana (Mỹ) – sẽ chứng minh điều ngược lại trên cơ sớ phân tích chính sách hỗ trợ khai khoáng để giảm nghèo của Ngân hàng Thế giới (WB).      

Một nghiên cứu của WB đã phân chia các quốc gia khai thác khoáng sản trên thế giới thành 3 loại: 1/ Các quốc gia mà hoạt động khai khoáng đóng vị trí then chốt trong nền kinh tế (sản phẩm từ khai khoáng đóng góp hơn 50% giá trị xuất khẩu cả nước); 2/ Các quốc gia có hoạt động khai khoáng ở mức độ vừa phải (sản phẩm từ khai khoáng đóng góp từ 15 – 50% giá trị xuất khẩu của cả nước); và 3/ Các quốc gia có hoạt động khai thác mỏ ở mức ít quan trọng hơn (sản phẩm từ khai khoáng đóng góp từ 6 – 15% giá trị xuất khẩu của cả nước).


Thống kê kinh tế đã ghi nhận tốc độ tăng trưởng GDP theo đầu người ở cả 3 nhóm quốc gia nói trên đều giảm trong giai đoạn từ năm 1990 đến 1999. Điều này cho thấy tốc độ tăng trưởng kinh tế tỷ lệ nghịch với mức độ phụ thuộc vào hoạt động xuất khẩu tài nguyên ở các quốc gia, chẳng hạn ở các quốc gia có mức độ xuất khẩu tài nguyên khoáng sản thấp hơn lại suy giảm kinh tế ít hơn các quốc gia khai thác và xuất khẩu mạnh tài nguyên.

Vậy liệu có thể xem khai thác mỏ là nguồn lực lớn và mang lại lợi nhuận kinh tế khổng lồ cho các nước nghèo hay không? Phải chăng “lời nguyền tài nguyên” – xu hướng các nước giàu tài nguyên sẽ trở nên nghèo khó và bất ổn xã hội hơn so với các quốc gia nghèo tài nguyên là điều hoàn toàn có thể xảy ra?

Khai khoáng và giảm nghèo - thực tế xa vời mục tiêu

Khái niệm đói nghèo của WB

Trong khi một số nhà kinh tế sử dụng khái niệm đói nghèo một cách đơn thuần dựa vào GDP trên bình quân đầu người, WB đưa ra 4 tiêu chí đánh giá đói nghèo trong Báo cáo Phát triển Thế giới: Tấn công Nghèo đói (2000/2001) của mình: bị tước đoạt về vật chất; mức độ giáo dục và y tế bị hạn chế; bị tổn thương và không được bảo vệ trước rủi ro; không có quyền lực và tiếng nói trong cộng đồng.

Bản thân khái niệm mới này đã cung cấp một khung tiêu chí để đánh giá những đóng góp của ngành khai khoáng vào công cuộc giảm nghèo.

Khai khoáng và sự tước đoạt về vật chất

WB tin rằng phát triển kinh tế sẽ đóng góp cho quá trình xóa đói giảm nghèo. Song, trong thuật ngữ về tăng trưởng kinh tế, WB cũng khẳng định tăng trưởng kinh tế là cần thiết nhưng chưa đủ cho quá trình giảm nghèo. Bởi cách thức tăng trưởng cũng ảnh hưởng lớn đến quá trình giảm nghèo.

Về mặt này, các ngành công nghiệp khai khoáng chưa triển khai tốt việc đảm bảo tính công bằng trong phân bổ thu nhập cũng như tạo cơ hội việc làm cho người nghèo. Như một nghiên cứu của giáo sư Michael Ross (1999) đã kết luận: “Các khu vực phụ thuộc vào tài nguyên có mức độ bất bình đẳng cao hơn các khu vực khác có thu nhập tương tự”.

Việc đầu tư máy móc, công nghệ để khai thác tài nguyên thiên nhiên trong nhiều dự án cũng đồng nghĩa với việc đẩy người nghèo khỏi cơ hội tiếp cận với những việc làm phổ thông.

Khai khoáng và vấn đề sức khỏe, giáo dục

WB chú ý tới nỗ lực mà các chính phủ nghèo đầu tư cho giáo dục và y tế như một yếu tố tích cực cho quá trình giảm nghèo. Tuy nhiên, việc phụ thuộc vào dầu mỏ hay các nguồn tài nguyên khác trên thực tế lại có liên hệ đến mức chi tiêu tương đối thấp cho giáo dục.

Nghiên cứu của giáo sư kinh tế học Thorvaldur Gylfason (2001) đã đưa ra 3 thông số thể hiện mối liên hệ giữa sự giàu có về tài nguyên thiên nhiên và giáo dục như sau: 1) Sự tăng lên 18% điểm trong tỷ lệ chia sẻ vốn tài nguyên từ quốc gia này sang một quốc gia khác đi đôi với việc giảm 1% GNP chi tiêu cho giáo dục; 2) Tăng 5% điểm chia sẻ vốn tài nguyên có liên quan đến việc giảm 1 năm học của một bé gái ở tuổi đến trường. 3) Tăng 5% điểm chia sẻ vốn tài nguyên cũng liên quan đến việc giảm 10% số học sinh trung học cơ sở được thu nhận.

Các dự án khai thác mỏ cũng tạo một số rủi ro về sức khỏe cộng đồng vì trong rất nhiều trường hợp, các công nhân di cư là tác nhân lan truyền các dịch bệnh như HIV/AIDS…

Khai mỏ, sự tổn thương và thiếu bảo vệ trước rủi ro

WB nhấn mạnh rằng giảm nghèo cũng đồng nghĩa với việc giúp người nghèo quản lý các rủi ro và những tổn thương có thể xảy ra. Song thực tế đáng buồn là khai thác tài nguyên khoáng sản mang lại nhiều rủi ro và tổn thương hơn cho người nghèo. Bởi lẽ các quốc gia phụ thuộc nhiều vào việc xuất khẩu tài nguyên thường có khả năng bị tổn thương bất thường bởi những cú sốc về kinh tế do thiếu đa dạng trong cơ cấu ngành và bản chất tuần hoàn của giá cả hàng hóa.

Các quốc gia có mức độ phụ thuộc cao về tài nguyên cũng có nguy cơ nội chiến cao hơn. Một nghiên cứu của WB (2000) cũng xác nhận rằng các quốc gia mà nguồn thu nhập có sự đóng góp lớn của xuất khẩu hàng hóa thô có nguy cơ xung đột hơn và rằng, mở rộng xuất khẩu hàng hóa thô là ảnh hưởng lớn nhất đối với nguy cơ xung đột.

Tác động môi trường từ những dự án khai thác mỏ cũng có thể làm tăng khả năng tổn thương đối với người nghèo. Bởi lẽ sinh kế của nông dân, ngư dân và người nghèo thường phụ thuộc trực tiếp vào các hàng hóa, dịch vụ được cung cấp bởi các hệ sinh thái và sự tiếp cận của họ đối với tài nguyên thiên nhiên. Như vậy, rõ ràng sự phụ thuộc của họ đối với việc xuất khẩu tài nguyên càng làm trầm trọng thêm tổn thương do suy giảm chất lượng môi trường từ việc khai thác khoáng sản gây ra.

Khai khoáng cũng làm trầm trọng thêm tình trạng của người nghèo do các rủi ro về đời sống xã hội. Thứ nhất, lượng người tràn vào các vùng mỏ một cách nhanh chóng có thể gây nên tình trạng lạm phát giá cả. Thứ hai, số dân tăng thêm có thể góp phần làm trầm trọng các căng thẳng về mặt xã hội và tạo nên các hình thức đói nghèo mới.

Sâu xa hơn, theo WB (2001), tác động quan trọng của việc khai thác khoáng sản quy mô lớn lên cộng đồng địa phương là sự thay đổi nhanh kết cấu của xã hội về mặt kinh tế - xã hội. Các hình thức đói nghèo mới được thiết lập với sự kết hợp giữa “cư dân gốc” vốn không được chia sẻ trong cơ hội việc làm và những “người mới đến” đang thất vọng trước cơ hội tìm kiếm một công việc. Chính từ đó mà các tệ nạn xã hội như rượu chè, lạm dụng, mại dâm và lao động trẻ em bùng phát.

Khai khoáng và sự yếu thế của người nghèo

Các nghiên cứu cho thấy, các quốc gia sống phụ thuộc nhiều vào dầu mỏ và các nguồn tài nguyên khoáng sản có xu hướng ít dân chủ hơn và nạn tham nhũng xảy ra nhiều hơn so với các quốc gia khác. Bởi lẽ tài nguyên thiên nhiên có giá trị cũng là một cản trở đối với quyền dân chủ.

Phân tích dữ liệu từ 113 nước trong giai đoạn từ 1971 đến 1997, nghiên cứu của giáo sư Michael Ross (1999) đã đưa ra hai kết luận đáng quan tâm về khai thác mỏ và giảm nghèo. Trước hết, những suy luận dựa trên kinh nghiệm của ông đã chứng tỏ rằng khoáng sản phi nhiên liệu có tác động mạnh mẽ trong sự cản trở dân chủ. Thứ hai, ông cũng khẳng định rằng sản xuất nông nghiệp và thực phẩm không có ảnh hưởng gì đi ngược lại dân chủ.

Tuy nhiên, chỉ phát huy dân chủ và sự điều hành tốt từ chính phủ không thể giúp nhổ rễ đói nghèo. Thực tế mà các quốc gia giàu tài nguyên phải đối mặt hiện nay thậm chí còn làm trầm trọng thêm sự yếu thế và thiếu tiếng nói của người nghèo trong cộng đồng.

Lập luận của WB về vai trò giảm nghèo của khai khoáng

Bất chấp những thực tế đáng quan ngại, WB vẫn “tận tụy” đối với lĩnh vực khai thác mỏ. Nhìn lại kết quả hoạt động nghèo nàn của ngành khai thác mỏ đối với công cuộc giảm nghèo hiện nay, dư luận không khỏi đặt ra câu hỏi: Tại sao WB vẫn tiếp tục tin tưởng vào hứa hẹn của ngành khai thác khoáng sản như một lộ trình cho sự phát triển bền vững?

Câu trả lời là bởi lẽ WB vẫn có một số lập luận có vẻ hợp lý để tin rằng việc khai thác tài nguyên khoáng sản có thể thúc đẩy giảm nghèo - một sứ mệnh trọng tâm của WB. Bảy lập luận dưới đây phần nào lý giải những nguyên nhân cơ bản khiến WB tin rằng ngành công nghiệp khai khoáng có thể góp phần vào quá trình giảm nghèo.

Nhìn vào lịch sử

WB lý luận rằng về mặt lịch sử thì khai khoáng từng là một kênh đầy tiềm năng để phát triển đất nước ở các quốc gia giàu tài nguyên như Australia, Canada và Mỹ, vì thế nó cũng có thể có vai trò tương tự đối với các nước nghèo ngày nay.

Tuy nhiên, có một số vấn đề với lý lẽ dựa trên lịch sử nêu trên. Thứ nhất, điều đó chỉ đúng với các địa phương mà việc khai thác mỏ có ý nghĩa sống còn. Thứ hai, các quốc gia như Autralia, Canada và Mỹ có sự khác biệt lớn đối với các nước nghèo nhưng giàu tài nguyên hiện nay, trong đó, khác biệt cơ bản là các nước phát triển kể trên đều có những thể chế pháp luật và tài chính vững chắc trước khi ngành công nghiệp khai khoáng trở nên quan trọng. Cuối cùng, các quốc gia đó phát triển khai khoáng trong một bối cảnh kinh tế khác, khi chi phí vận tải và các rào cản thương mại cao hơn nhiều so với hiện nay.

Khai khoáng tạo việc làm

Lý do thứ hai để WB hỗ trợ các trung tâm công nghiệp khai khoáng là nhằm tạo việc làm. Theo đó, khai thác mỏ có thể giảm nghèo một cách trực tiếp thông qua tạo việc làm với thu nhập tương đối cho công nhân và gia đình họ.

Mặc dù vậy, có một thực tế rõ ràng là có rất ít công nhân làm việc trong lĩnh vực khai thác mỏ ở các nước nghèo, vì đó là một ngành cần đầu tư nhiều vốn hơn là lao động. Chính vì vậy, câu hỏi đặt ra là: Nỗ lực của WB liệu có khả quan hơn không nếu tập trung vào việc thúc đẩy phát triển các ngành công nghiệp sản xuất và dịch vụ sử dụng nhiều lao động?

Khai khoáng tạo lợi nhuận

Thứ ba là, về mặt lý thuyết, khai thác mỏ có thể đóng góp gián tiếp vào công cuộc giảm nghèo bằng việc tạo ra nguồn thu lớn cho chính phủ để sử dụng trong các chương trình mục tiêu giảm nghèo.

Lý thuyết là vậy, song trên thực tế, việc xuất khẩu các sản phẩm khai khoáng không đi đôi với việc tạo ra lợi nhuận có giá trị thực sự cho chính phủ. Và như đã đề cập ở trên, thậm chí sự giàu có của nguồn tài nguyên thiên nhiên còn có xu hướng vừa thúc đẩy tham nhũng và vừa cản trở dân chủ. Kết quả là chính phủ không có trách nhiệm với những cư dân nghèo nhất của họ, đồng thời cũng không đáp ứng được nguyện vọng của nhóm dân cư này. Thậm chí không có một cam kết nào về việc nếu thu nhập tăng lên thì chính phủ sẽ chi tiêu như thế nào cho giáo dục, y tế và những hoạt động khác có lợi cho người nghèo.

Khai khoáng giúp tăng trưởng kinh tế

Kênh thứ 4 để khai thác mỏ, về mặt lý thuyết, có thể đóng góp cho công cuộc giảm nghèo là thúc đẩy tăng trưởng kinh tế.

Bỏ qua một bên quan điểm của WB cho rằng tăng trưởng kinh tế là cần thiết nhưng chưa đủ để giảm nghèo, các nghiên cứu đã đề cập ở trên đều cho rằng các quốc gia giàu tài nguyên có xu hướng tăng trưởng chậm hơn so với các quốc gia nghèo tài nguyên.

Thêm vào đó, Ban Đánh giá Hoạt động của WB (2003) cũng nhận định: “Trong suốt thời kỳ 1990-1999, đã tồn tại một mối liên hệ tiêu cực giữa sự phụ thuộc vào công nghiệp khai khoáng và tăng trưởng kinh tế ở tất cả các quốc gia vay vốn từ WB. 12 quốc gia phụ thuộc vào khoáng sản nhất được xếp vào số các quốc gia nghèo có dư nợ cao với chỉ số phát triển con người được Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc đánh giá là thấp nhất.”

Khai khoáng thúc đẩy chuyển giao công nghệ

Thứ năm, WB nhận định rằng khai thác mỏ có thể gián tiếp hướng tới giảm nghèo thông qua chuyển giao công nghệ.

Tuy nhiên, nghiên cứu của Thomass Power (2002) lại chứng minh rằng mối liên hệ giữa phát triển khai khoáng và công nghệ hiện nay đã bị cắt đứt, khiến việc kiểm soát kiến thức kỹ thuật ngày nay được trao cho các công ty khai mỏ toàn cầu. Mặc dù thừa nhận có sự truyền bá công nghệ tiến hành thông qua các hoạt động đầu tư khai thác mỏ, song điều đó cũng không cần thiết để đầu tư thúc đẩy giảm nghèo thông qua phát triển công nghệ.

Thậm chí nếu khai thác mỏ có thể mang lại một số sáng tạo và tiến bộ về mặt công nghệ cho một quốc gia đang phát triển, thì câu hỏi quan trọng hơn cho WB là có nên xem hỗ trợ cho công nghiệp khai khoáng là con đường tốt nhất để mở rộng “năng lực sáng tạo quốc gia” hay không trong khi có thể đầu tư trực tiếp vào giáo dục đào tạo hay đầu tư vào các ngành công nghệ cao như công nghệ thông tin hoặc viễn thông?

Khai khoáng đẩy mạnh phát triển cơ sở hạ tầng

Nâng cấp cơ sở hạ tầng là yêu cầu thường xuyên để tiến hành các dự án khai thác mỏ. Trong lĩnh vực này, WB lý giải rằng các khoản đầu tư khai thác tài nguyên sẽ là chất xúc tác để cải tạo cơ sở hạ tầng và chính chúng cũng sẽ góp phần vào tăng trưởng kinh tế.

Tuy nhiên, chất lượng của việc cải thiện cơ sở hạ tầng từ khai khoáng còn kém xa mong đợi. Thực tế, việc cải thiện cơ sở hạ tầng thường không được thực hiện hoặc chỉ được thiết kế để phục vụ mục đích của chính công ty khai mỏ chứ không mang lại lợi ích giảm nghèo bền vững.

Khai khoáng tạo ra các ngành công nghiệp phụ cận

Cuối cùng, WB tin rằng khai thác tài nguyên có thể gián tiếp đóng góp vào công cuộc giảm nghèo thông qua việc tạo đà tăng trưởng cho các ngành thương mại phụ cận. Theo đó, lợi nhuận từ khai thác tài nguyên khoáng sản sẽ được tái đầu tư trở lại ngành công nghiệp xử lý và tăng thêm giá trị cho dầu mỏ và các loại khoáng sản trước khi chúng được xuất khẩu.

Tuy nhiên, có ít nhất 3 vấn đề với logic này. Thứ nhất, không có một sự đảm bảo nào cho thấy lợi ích lan tỏa tạo ra từ đầu tư khai khoáng là dành cho người dân hay cho các doanh nghiệp địa phương. Thứ hai và có lẽ quan trọng nhất là sự suy giảm nhanh của chi phí vận chuyển hàng hóa đã phá vỡ mối liên hệ giữa khai khoáng và các ngành phụ cận. Thứ ba, các nước nghèo mong muốn thúc đẩy ngành công nghiệp phụ cận sẽ sớm đụng phải các rào cản thương mại mà các nước giàu duy trì để bảo hộ hàng hóa sản xuất trong nước.


--------------------------------------------------------------------------------
Lược dịch Báo cáo Mining and poverty reduction:Transforming rhetoric into reality của tác giả Scott Pegg (Jounal of Cleaner Production 14/2006)
Phòng Nghiên cứu Chính sách - Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)