04/02/2010

Khai khoáng và giảm nghèo: khoảng cách giữa lý thuyết và thực tiễn (Kỳ II)

ThienNhien.Net – Kỳ vọng rằng đầu tư khai thác khoáng sản là một kênh hiệu quả để giảm nghèo, song thực tế lại không được như mong đợi, Ngân hàng Thế giới (WB) chắc chắn đã nhận thức được một số vấn đề trong cách thức hỗ trợ ngành khai khoáng. Để giải quyết thực tế này, phản ứng với sự chỉ trích dai dẳng và thực hiện mục tiêu giảm nghèo hiệu quả dựa trên đầu tư khai khoáng, WB đã đề xuất một cách tiếp cận mới với ngành công nghiệp này. Liệu cách tiếp cận này có mang lại hiệu quả giảm nghèo hiệu quả? Chính thực tế sẽ trả lời câu hỏi này.

Nhìn lại cách tiếp cận của WB với ngành khai khoáng

WB đã quá tự tin hay quá lạc quan?

Cuốn sách Khai thác mỏ và giảm nghèo của WB (2001) đã nhấn mạnh tệ quan liêu, tham nhũng, quản lý nền kinh tế vĩ mô kém hiệu quả, sự suy thoái về môi trường, các vấn đề về sức khỏe, sự phá vỡ mối liên hệ giữa người dân địa phương và bản sắc văn hóa - xã hội của họ, những ảnh hưởng tiêu cực tới các ngành khác và tình trạng mất việc làm… là tất cả những gì mà ngành khai thác mỏ đã “đóng góp” cho các mục tiêu giảm nghèo.


Tuy nhiên, WB cũng cho rằng triển khai kém hiệu quả việc thúc đẩy giảm nghèo của ngành công nghiệp khai khoáng là do chính sách của các chính phủ. Thay vì coi Botswana hay Chile là những ngoại lệ hiếm hoi thoát khỏi quy luật chung của “lời nguyền tài nguyên”, thì WB lại coi bất kỳ quốc gia nào cũng có ít nhiều cơ hội như nhau trong việc thoát khỏi hay trở thành nạn nhân xấu số của của quy luật này. Theo đó, WB thừa nhận chính sách của các chính phủ là một biến số quan trọng quyết định sự đóng góp của ngành khai mỏ vào công tác giảm nghèo.

Như vậy, năng lực của các chính sách và thể chế sẽ xác định khai thác mỏ có thể thúc đẩy tăng trưởng kinh tế hay ngược lại nguồn thu có được từ lĩnh vực này lại cản trở sự phát triển chung. Như vậy, logic hai chiều ở đây là: Nếu khai thác mỏ kết hợp với chính sách điều hành tốt sẽ góp phần giảm nghèo, ngược lại, nếu khai thác mỏ kết hợp điều hành yếu kém, đói nghèo ngày càng thêm trầm trọng.

Đó là điều không phải bàn cãi. Bởi lẽ, không thể nghi ngờ rằng ngành công nghiệp khai thác mỏ có thể tạo ra những nguồn thu lớn cho các quốc gia nghèo chỉ có ít lựa chọn khác về kinh tế, cũng không nghi ngờ rằng những nguồn thu này rất tiềm năng để sử dụng đầu tư cho cơ sở hạ tầng, mang lại lợi ích cho người nghèo.

Tuy nhiên, cách can thiệp của WB vào hoạt động của ngành này còn tồn tại ít nhất hai vấn đề.

Thứ nhất, đối với một tổ chức thường xuyên viện đến lý lẽ về hiệu quả điều hành của các chính phủ để bào chữa cho các khoản hỗ trợ khai khoáng, WB đã từ chối đưa ra các tiêu chí về điều hành hiệu quả, một điều kiện tiên quyết để can thiệp vào ngành khai khoáng. Trong một vài trường hợp, WB còn được cho là thậm chí đã không quan tâm đến mức độ rủi ro chính trị của những nước được hỗ trợ trong các dự án khai thác tài nguyên.

Vấn đề chính thứ hai của WB là họ đã quá tự tin vào khả năng của mình trong việc tạo ra một hệ thống quản trị hiệu quả ở các nước trước đó chưa thiết lập được. Có lẽ, dẫn chứng rõ ràng nhất cho nhận định này chính là đề xuất dự án Chad-Cameroon. Khoản tài trợ của WB về ba gói hỗ trợ kỹ thuật cho dự án này được xem là một nỗ lực chưa từng có tiền lệ, nhằm giảm thiểu tác động tiêu cực của cái gọi là “lời nguyền tài nguyên”. Kinh nghiệm từ dự án Chad-Cameroon đã dẫn đến hiện tượng thường được gọi là “dự án hai tốc độ”, trong đó các hoạt động liên quan đến khai thác dầu thường được thúc đẩy hoàn thành trước thời hạn, trong khi đó các hoạt động tăng cường năng lực để giảm thiểu tác động có hại tiềm tàng của “lời nguyền tài nguyên” lại luôn bị trì hoãn.

Mặc dù vẫn còn quá sớm để đưa ra kết luận chắc chắn về sự thành công hay thất bại cuối cùng của dự án này, WB vẫn đang liều lĩnh “chơi một canh bạc lớn” trong việc thay đổi và cải thiện năng lực chính phủ, các thể chế và chính sách nhằm thúc đẩy giảm nghèo. Tuy nhiên, cho đến nay, có rất ít tín hiệu lạc quan cho tham vọng này. Nỗ lực của WB nhằm chuyển đổi công thức “khai thác tài nguyên + quản trị kém => đói nghèo trầm trọng hơn” thành “khai thác tài nguyên + quản trị tốt => giúp giảm nghèo” không có biểu hiện cho thấy nó đang được vận hành như mong muốn.

Bất cập chính của cách tiếp cận hiện hành

Cách tiếp cận đơn giản hoá thái quá của WB đối với khai thác khoáng sản và giảm nghèo trong suốt thập kỷ 1980 và 1990 có thể được khái quát bằng bộ phim “Cánh đồng mơ ước”. Cũng như bộ phim đó, tầm nhìn của WB được định hướng bởi ý tưởng rằng “cứ đi rồi sẽ đến”. Trong trường hợp này, WB đã cố gắng thu hút đầu tư nước ngoài từ các tập đoàn khai thác khoáng sản liên quốc gia. Thứ họ tạo dựng để thu hút đầu tư nước ngoài chính là cơ chế kiểm soát thân thiện các nhà đầu tư, bằng biện giải rằng điều đó sẽ giúp tăng nguồn đầu tư nước ngoài, tạo thêm nhiều doanh thu, việc làm và tăng trưởng kinh tế để giảm nghèo hiệu quả.

Tuy nhiên, trên thực tế, mặc dù đầu tư nước ngoài vào lĩnh vực khai thác khoáng sản đã nở rộ, nhưng công tác giảm nghèo chẳng thu được kết quả bao nhiêu. Môi trường đầu tư thân thiện đã được xác lập, song các vấn đề về phát triển, môi trường, sức khỏe và xã hội lại bị gạt sang một bên hoặc bị lờ đi. Kết quả là trong các thập kỷ qua, phát triển khoáng sản đã trở thành một lãnh địa của các nhà đầu tư, thường là nhà đầu tư nước ngoài, chứ không phải lãnh địa của người nghèo, của các dân tộc bản địa hay của các cộng đồng địa phương vùng mỏ.

Cách tiếp cận mới của WB

Để phản ứng lại sự chỉ trích dai dẳng, tháng 6 năm 2000, chủ tịch WB, ông James Wolfensohn đã hứa xem xét lại chính sách hỗ trợ của WB đối với ngành công nghiệp khai khoáng. Chương trình Xét lại Ngành Công nghiệp Khai khoáng (ERI) đã được chính thức công bố vào tháng 7 năm 2001. Ấn phẩm báo cáo cuối cùng của EIR tháng 11 năm 2003 và bài trình bày chính thức của Chủ tịch Wolfensohn tháng 1 năm 2004 đã đánh dấu bước ngoặt trong tư duy về cách thức mà ngành công nghiệp khai khoáng có thể thúc đẩy giảm nghèo.

Ấn phẩm cuối cùng của EIR là một tài liệu quan trọng vì hai lẽ.

Thứ nhất, nó đã bác bỏ một cách dứt khoát lối tư duy kéo dài suốt 20 năm trước của WB rằng nếu thu hút được đầu tư nước ngoài, công tác giảm nghèo tất yếu sẽ theo đó được giải quyết. Bản thân tiêu đề của báo cáo - Hướng đến sự cân bằng hơn - đã chỉ rõ sự bất tương xứng hiển nhiên của cách tiếp cận “chỉ có các nhà đầu tư thân thiện”.

Thứ hai, báo cáo của EIR đã phác họa rõ ràng khung các điều kiện nhất thiết phải có trước khi hoạt động khai thác tài nguyên có thể đóng góp thành công cho công tác giảm nghèo. Báo cáo tin rằng “WB vẫn có vai trò trong lĩnh vực dầu mỏ, khí gas và khai thác khoáng sản chỉ khi sự can thiệp của WB cho phép các ngành công nghiệp khai thác góp phần vào nỗ lực giảm nghèo thông qua phát triển bền vững. Và điều này chỉ có thể xảy ra khi có các điều kiện phù hợp: 1/ Hệ thống quản trị công và quản trị doanh nghiệp vì người nghèo; 2/ Các chính sách xã hội và môi trường hiệu quả hơn; 3/ Tôn trọng nhân quyền.

Về hệ thống quản trị công vì người nghèo và quản trị doanh nghiệp, Báo cáo EIR khẳng định rằng các dân tộc bản địa nên đưa ra các thỏa thuận, các ưu tiên cập nhật trong mỗi giai đoạn của chu trình sản phẩm, và WB chỉ nên hỗ trợ khi dự án đáp ứng được quyền lợi của tất cả các nhóm địa phương bị ảnh hưởng.

Theo đó, WB cần cân nhắc các mục tiêu giảm nghèo “trực tiếp” hay giảm nghèo ‘‘địa phương và vùng’’ để đảm bảo việc chia sẻ công bằng doanh thu đối với cộng đồng địa phương; WB cũng cần thúc đẩy mạnh mẽ tính minh bạch ở cả tầm quốc gia và tầm doanh nghiệp; WB cũng phải hỗ trợ chính phủ luật hóa các hoạt động khai thác khoáng sản thủ công và quy mô nhỏ (ASM), hạn chế tác động môi trường và xã hội của các hoạt động này, đồng thời đảm bảo rằng các bên tham gia thuộc nhóm khai thác khoáng sản thủ công và quy mô nhỏ có thêm thu nhập từ hoạt động của mình.

Có lẽ, quan trọng nhất là Báo cáo này đã lập luận rõ ràng rằng WB không nên ủng hộ các dự án công nghiệp khai thác ở các quốc gia chưa đáp ứng được các tiêu chí quản trị tối thiểu nhất định và các khu vực có liên quan hoặc có rủi ro cao về xung đột quân sự.

Báo cáo EIR cũng đưa ra các khuyến nghị chi tiết và cụ thể nhằm đảm bảo tính hiệu quả của các chính sách môi trường và xã hội. Về khía cạnh môi trường, Báo cáo lập luận rằng tất cả các dự án công nghiệp khai thác phải được phân loại về “Nhóm A’’ là nhóm những dự án có tác động môi trường nghiêm trọng rõ ràng, ngoại trừ trường hợp có các luận cứ phù hợp chứng minh điều ngược lại.

Đi xa hơn khuyến nghị này, báo cáo nhấn mạnh, WB không nên cung cấp tài chính hoặc hỗ trợ cho bất kỳ dự án dầu lửa, khí gas và khai thác khoáng sản nào có thể gây ảnh hưởng đến các khu di sản thế giới, các khu bảo tồn thiên nhiên và các sinh cảnh tự nhiên đang trong tình trạng nguy cấp.

Về mặt xã hội, Báo cáo khuyến cáo WB không hỗ trợ cho các dự án dẫn đến tái định cư không tự nguyện.

Về nội bộ, WB cũng cần tái phân bổ một số ưu tiên về nhân sự và ngân sách để chú ý nhiều hơn đến các vấn đề xã hội và môi trường. Thay vì tập trung vào các mục tiêu cho vay thiên về số lượng, WB cần phải đảm bảo rằng nhân viên của mình sẽ được nhận phần thưởng xứng đáng “vì những đóng góp của họ cho việc bảo đảm thực hiện đầy đủ các chính sách bảo vệ môi trường và tối đa hóa tác động giảm nghèo”.

Về các điều kiện nhân quyền, bản báo cáo khuyến nghị rằng Tập đoàn Tài chính Quốc tế (IFC) và Hiệp hội Bảo hiểm Đầu tư Đa phương (MIGA) cần áp dụng tất cả 4 tiêu chuẩn của Bộ Tiêu chuẩn Lao động do Tổ chức Lao động Quốc tế phê chuẩn, chứ không phải chỉ 2 tiêu chuẩn như trước kia.

Báo cáo cũng nêu rõ “quyền của các dân tộc bản địa trong việc sở hữu, kiểm soát và quản lý đất đai, lãnh thổ và tài nguyên” phải được công nhận và bảo hộ. Đồng thời, việc áp dụng và tuân thủ các nguyên tắc nhân quyền cần được xem là một điều kiện tiên quyết đối với các công ty đang tìm kiếm tài trợ của WB cho khai khoáng.

Vẫn còn lý do để lo ngại

Báo cáo ERI đã đưa ra các điều kiện để hướng tới mục tiêu cân bằng các lợi ích xã hội, môi trường và giảm nghèo với các mục tiêu truyền thống về kinh tế và tài chính. Thực hiện đầy đủ và toàn diện khuyến nghị và kết luận của Báo cáo này được kỳ vọng là cơ sở giúp ngành khai khoáng đóng góp tích cực cho nỗ lực giảm nghèo. Tuy nhiên, ít nhất vẫn còn bốn vấn đề tồn tại để thận trọng với những kết luận này.

Thứ nhất, phản ứng ban đầu của cả ngành công nghiệp khai thác và bản thân WB là đều không hưởng ứng các khuyến nghị của bản báo cáo. Đơn cử, đại diện của ngành dầu lửa kiên quyết từ chối áp dụng khuyến nghị về các khu vực môi trường “không tác động” và phản đối việc cấm tái định cư không tự nguyện đối với các cộng đồng địa phương. Đồng ý với đề xuất của EIR về yêu cầu quản trị hiệu quả, họ cũng nhấn mạnh rằng các tồn tại hiện nay là do “lời nguyền quản trị” chứ không phải “lời nguyền tài nguyên”. Song, họ cũng mạnh mẽ bác bỏ các yêu cầu nghiêm ngặt về quản trị có tính tiên quyết đối với các khoản đầu tư của WB và giữ quan điểm rằng “yêu cầu một loạt các tiêu chuẩn quản trị trước khi khoản đầu tư của WB được cấp phép là không phù hợp…”

Thứ hai, trong khi viễn cảnh cách thức tiếp cận mới này được chấp nhận còn chưa khả quan, thì vẫn còn một số điểm mà các khuyến nghị của EIR chưa ngã ngũ. Trước hết, khuyến nghị thúc đẩy minh bạch của EIR đối với các vấn đề như cam kết của quốc gia nhận hỗ trợ, đánh giá kinh tế và tài chính, đánh giá tác động môi trường và xã hội, thông tin về phòng tránh tai nạn, và đáp ứng tình huống khẩn cấp dường như khá toàn diện. Tuy nhiên, có một số vấn đề chưa được đề cập như đảm bảo an ninh, cho dù thống kê cho thấy các doanh nghiệp khai thác tài nguyên thường đồng lõa với các vi phạm nhân quyền do chính lực lượng bảo vệ gây ra. Chưa kể, sự thiếu minh bạch về trách nhiệm bảo vệ an ninh giữa doanh nghiệp và chính phủ là thường xảy ra và liên tục bị chỉ trích.

Bên cạnh đó, đề xuất của EIR về các cơ chế giải quyết tranh chấp dường như cũng chưa đầy đủ. Khuyến nghị về hỗ trợ thiết lập các khung luật pháp, cải cách trách nhiệm pháp lý, lựa chọn tòa án để giải quyết các xung đột hiện vẫn chưa được đáp ứng để cộng đồng địa phương có thể tiếp cận các tòa án quốc tế.

Thêm nữa, khuyến nghị của EIR về các thủ tục nhằm xác định quyền của cộng đồng địa phương như là đối tác bình đẳng trong các dự án khai thác khoáng sản cũng chưa được phân tích đầy đủ.

Thứ ba, thiếu sót của Báo cáo còn là chưa xúc tiến mạnh mẽ theo hướng áp dụng các bộ tiêu chuẩn về xã hội, môi trường và nhân quyền có tính nghĩa vụ và ràng buộc pháp lý. Việc mô tả đơn giản các yêu cầu phi nghĩa vụ hiện hành dưới hình thức “mong đợi” chỉ là biểu hiện của sự đồng tình nhưng không có gì đảm bảo sẽ được thực hiện. Thực tế đã cho thấy cách tiếp cận tình nguyện thường ít có ý nghĩa.

Cuối cùng, chúng ta cần nhận thức được rằng những thay đổi lớn về kinh tế vĩ mô có thể tác động mạnh mẽ làm cho ngành khai thác khoáng sản có thể thành công trong việc góp phần giảm nghèo. Trong khi đó, các chính sách trả nợ hiện tại có tác động rõ ràng đến các nước nghèo đơn thuần chỉ dựa vào xuất khẩu khoáng sản.

WB và Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) thường đặt điều kiện với các khoản vay để mở rộng xuất khẩu khoáng sản đối với các quốc gia đang phát triển dựa vào khai khoáng, và thật khó để hình dung ra khả năng đa dạng hóa thành công nền kinh tế của các quốc gia này, thoát khỏi tình trạng phụ thuộc vào khoáng sản trong khi chưa có các giải pháp giảm bớt các khoản nợ lớn. Thậm chí nếu các nỗ lực đa dạng hóa đó được thực hiện thì triển vọng thành công cũng rất mù mờ trừ khi các nước giàu chấp nhận giảm hoặc dỡ bỏ các hàng rào thuế quan và phi thuế quan phân biệt hàng hóa do các nước nghèo sản xuất và chế biến.

Việc thực hiện toàn diện các khuyến nghị trong báo cáo EIR sẽ tạo ra cơ hội tốt nhất để chuyển đổi hoạt động của ngành công nghiệp khai khoáng và biến nó thành một cỗ máy giảm nghèo thực sự ở các nước nghèo. Tuy nhiên, hai mối nguy lớn vẫn còn tồn tại. Thứ nhất là kết luận của báo cáo EIR bị chối bỏ, miễn cưỡng chấp thuận hoặc không bao giờ được thực hiện trọn vẹn. Thứ hai là thậm chí nếu các khuyến nghị của báo cáo được thực hiện thì có thể cũng không đủ để giải quyết các thách thức tương xứng mà các nước nghèo đang phải đối mặt nhằm đạt được sự tăng trưởng, phát triển bền vững và giảm nghèo dựa trên nền tảng phát triển phụ thuộc vào tài nguyên.

Lược dịch Báo cáo Mining and poverty reduction:Transforming rhetoric into reality của tác giả Scott Pegg (Jounal of cleaner production 14/2006)
Phòng Nghiên cứu Chính sách - Trung tâm Con người và Thiên nhiên (PanNature)