30/11/2010

Ủy ban điều tra của nghị viện

Nguyễn Đức Lam

clip_image001

Một phiên họp ở Hạ viện Đức.

Đầu tháng 11/2010, ĐBQH Nguyễn Minh Thuyết kiến nghị thành lập Ủy ban điều tra của Quốc hội để làm rõ trách nhiệm chính trị trong vụ Vinashin. Theo Luật Tổ chức Quốc hội, khi thấy cần thiết, Quốc hội sẽ thành lập Ủy ban điều tra, nhưng do một số nguyên nhân, trong đó theo trả lời ĐBQH của UBTVQH, không thành lập Ủy ban điều tra vì UBKTTƯ, Thanh tra, cơ quan điều tra cũng đang điều tra vụ Vinashin.

Bài viết này giới thiệu thực tiễn về ủy ban điều tra ở nghị viện các nước.

Ủy ban điều tra-công cụ giám sát hiệu quả

Ở nhiều nước, các uỷ ban điều tra của nghị viện có vai trò rất lớn trong việc thực hiện chức năng giám sát đối với hoạt động của Hành pháp. Đặc điểm của hoạt động này là điều tra sự lạm dụng công quyền, trong đó không chỉ trong các cơ quan hành pháp. Chẳng hạn, hoạt động điều tra của các uỷ ban và tiểu uỷ ban trong Quốc hội Mỹ được biết đến rộng rãi trên thế giới. Hoạt động này thậm chí có thể dẫn đến sự từ chức bất đắc dĩ của Nguyên thủ quốc gia như đã từng xảy ra vào năm 1974, khi hoạt động điều tra của Uỷ ban pháp luật Hạ viện Mỹ dẫn đến sự từ chức của Tổng thống Nixon. Việc thành lập Uỷ ban điều tra cũng nhằm mục đích thu thập các thông tin để báo cáo cho nghị viện để nếu cần, nghị viện có thể tổ chức thảo luận và đi đến các kết luận giám sát.

Việc thành lập các ủy ban để điều tra về hoạt động của cơ quan hành pháp đặc biệt phổ biến ở các nước theo mô hình cộng hòa tổng thống. Nguyên nhân chính xuất phát từ nguyên tắc cơ quan lập pháp cần được thông tin về các hoạt động của các cơ quan hành pháp. Các ủy ban điều tra với thẩm quyền rộng lớn là nguồn thông tin chủ yếu cho nghị viện, thay thế cho các phiên hỏi – đáp không có ở truyền thống của mô hình này. Bên cạnh đó, ở các nước này, quyền thành lập các uỷ ban điều tra cũng xuất phát từ cơ chế “kiềm chế và đối trọng” trong tổ chức bộ máy nhà nước.

Ở các nước theo mô hình nghị viện Anh, Quốc hội cũng có thể thành lập các ủy ban điều tra. Điều này là do trong nhiều trường hợp, Quốc hội cần phải có các thông tin xác thực hơn, cẩn trọng hơn trước khi đưa ra một quyết định về trách nhiệm của cơ quan hành pháp. Trong các trường hợp này, Quốc hội không sử dụng các ủy ban thường trực là để bảo đảm tính hiệu quả của hoạt động điều tra bởi vì phạm vi điều tra của Ủy ban có thể chuyên sâu hơn, cần đến cả các thành viên bên ngoài Quốc hội chứ không chỉ các nghị sỹ Quốc hội. Tuy nhiên, so với nghị viện ở các nước cộng hòa tổng thống, Ủy ban điều tra ít được sử dụng hơn ở các nước có chính thể cộng hoà đại nghị. Sở dĩ như thế vì Chính phủ của các nước này xuất thân từ đảng đa số trong nghị viện, nên nghị viện biết rất rõ các hoạt động của Chính phủ không cần thông qua các hoạt động điều tra.

Sau khi hoàn tất công việc của mình, ủy ban sẽ trình báo cáo lên các Viện của Nghị viện để những cơ quan đó đưa ra các quyết định thích hợp. Nghị viện có thể thể hiện ba thái độ khác nhau đối với các kết quả điều tra của Uỷ ban điều tra: thứ nhất, không thoả mãn với việc thực hiện chính sách của Hành pháp; thứ hai, đồng ý với việc thực hiện chính sách của Hành pháp; thứ ba, không thể hiện ý kiến gì. Trong trường hợp nghị viện không đồng ý với việc thực hiện chính sách của hành pháp, nếu xác đáng, hành pháp sẽ phải tự động thực hiện theo các khuyến nghị do Uỷ ban điều tra đưa ra trước khi để vấn đề đó làm quan hệ giữa hành pháp và lập pháp trở nên quá căng thẳng.

Các báo cáo và kết luận của uỷ ban điều tra không có ý nghĩa bắt buộc đối với toà án. Điều 76, Hiến pháp Tây Ban Nha nhấn mạnh rằng kết luận của uỷ ban điều tra “không có ý nghĩa quyết định đối với toà án, chúng không đả động đến các quyết định của toà án. Các kết quả điều tra có thể được thông báo cho Công tố viên nhà nước và ông ta nếu thấy cần thiết sẽ áp dụng những biện pháp thích hợp”. Còn theo Hiến pháp CHLB Đức, quyết định của các uỷ ban điều tra không bắt buộc phải được xem xét ở toà án; toà án được tự do trong việc đánh giá các thông tin của Ủy ban điều tra.

Thủ tục thành lập và hoạt động: Sự độc lập rất quan trọng

Thủ tục thành lập Uỷ ban điều tra của nghị viện thường khá đơn giản, chủ yếu dựa trên kiến nghị của các nghị sỹ Quốc hội, có thể từ một hoặc một số lượng nghị sỹ nhất định.  Kiến nghị của nghị sỹ được thảo luận tại phiên họp toàn thể của Quốc hội và Quốc hội sẽ quyết định có thành lập Ủy ban đó hay không, chức năng, nhiệm vụ và phạm vi điều tra đến mức độ nào, chỉ định các thành viên, bầu chủ tịch uỷ ban (thông thường là người của đảng đa số trong nghị viện) và xác định kinh phí cho hoạt động của Uỷ ban.

Thông thường các uỷ ban điều tra được thành lập riêng biệt ở mỗi viện của Nghị viện. Hiến pháp Nhật Bản qui định quyền của mỗi viện tiến hành điều tra về những vấn đề quản lý nhà nước (điều 62). Một số nước lại qui định không chỉ sự thành lập các uỷ ban điều tra độc lập ở mỗi viện, mà còn có các uỷ ban điều tra hỗn hợp (Tây Ban Nha). Mỗi Viện của Nghị viện Hoa Kỳ có thể thành lập trong Viện mình các uỷ ban điều tra, hoặc cũng có khi cả hai Viện cùng nhau thành lập Uỷ ban điều tra. Ở Hoa Kỳ, Uỷ ban điều tra có thể là uỷ ban thường trực của Nghị viện. Các cuộc điều tra có thể do các Uỷ ban thường trực của Nghị viện tự ý tiến hành miễn là thuộc thẩm quyền của Uỷ ban. Thông thường, hoạt động điều tra của Quốc hội Hoa Kỳ do các tiểu ban tiến hành.

Uỷ ban điều tra cũng có thể được Nghị viện thành lập theo phương thức đặc biệt. Theo đó, Ủy ban không chỉ có các thành viên là nghị sỹ mà cũng có thể có thành viên là các nhân vật ngoài Nghị viện, có tiếng là vô tư, công bằng và có uy tín về chuyên môn.

Đặc biệt quan trọng là, để một ủy ban điều tra hoạt động có hiệu quả, ngay bước đầu thành lập, ủy ban này phải đảm bảo được tính độc lập. Tính độc lập trong hoạt động của Ủy ban thể hiện trước hết ở chỗ, các thành viên của Ủy ban và các chuyên viên giúp việc phải được cung cấp ngân sách độc lập và phải độc lập về lợi ích, tức là không liên quan đến công việc chính trước đây của mình, không có các mối quan hệ gia đình, thân thuộc với các đối tượng bị điều tra.

Hoạt động điều tra của các uỷ ban trong Bundestag được qui định cụ thể tại Điều 44,  Đạo luật cơ bản của CH LB Đức. Bundestag có quyền, còn theo kiến nghị của 1/4 thành viên bắt buộc phải thành lập Uỷ ban điều tra để thu thập những chứng cứ cần thiết với hình thức công khai, trừ một số trường hợp. Việc thu thập chứng cứ được tiến hành theo thủ tục tố tụng hình sự. Bí mật thư tín, bưu phẩm, điện tín không bị xâm phạm. Các toà án và chính quyền bắt buộc phải giúp đỡ về mặt pháp lý và chuyên môn đối với Uỷ ban điều tra.

Các phiên họp của ủy ban điều tra có thể công khai, nhưng cũng có thể họp kín. Trong khi nghị viện các nước Bỉ, Thụy Sỹ, Ireland, Ý không có điều tra kín, hoặc như phần lớn các cuộc điều tra của nghị viện Israel là công khai, thì ở nhiều nước chúng có thể diễn ra mà không có sự tham dự của công chúng, báo chí. Thậm chí ở Na Uy, Zambia, Zimbabwe, mọi cuộc điều tra của nghị viện đều không công khai. Tuy nhiên, ở những nước ủy ban điều tra có thể họp kín, có những quy định cụ thể về các trường hợp này. Ví dụ, ở Hoa Kỳ, ủy ban điều tra chỉ họp kín khi bàn về việc bổ nhiệm các vị trí hành pháp hoặc các điều ước đã lên lịch. Ở Canada, Sudan, ủy ban điều tra họp kín về các vấn đề liên quan đến an ninh quốc gia hoặc lợi ích công đòi hỏi. Ở CHLB Đức, các cuộc họp kín diễn ra khi bàn về bí mật quốc gia hoặc dữ liệu cá nhân có tầm quan trọng đặc biệt.

Thẩm quyền, phạm vi hoạt động rộng

Theo kinh nghiệm của nhiều nghị viện trên thế giới, để hoạt động điều tra có hiệu quả, nên quy định một thẩm quyền rộng lớn cho các uỷ ban điều tra. Thường thì các Uỷ ban này có các quyền cơ bản như: tìm hiểu các tài liệu ở các cơ quan nhà nước; kiểm tra những địa điểm cần thiết; triệu tập các nhân chứng bao gồm các chuyên gia, các nhà kỹ thuật, các nhân viên hành pháp, người dân đến để làm chứng, cung cấp thông tin cho ủy ban…Họ có quyền triệu tập cả những nhân chứng như Tổng thống, trong đó sự có mặt nhân chứng là bắt buộc.

Đối tượng điều tra của các uỷ ban thường rất lớn, bao hàm rất nhiều vấn đề. Thông thường, phạm vi điều tra của các ủy ban gồm các vấn đề được quan tâm chung. Tuy nhiên, ở một số nước như Úc phạm vi điều tra của các ủy ban rộng hơn nhiều, không hạn chế nội dung điều tra; còn ở một số nước như Hoa Kỳ, Bỉ, Philippines, Anh, chỉ có một số hạn chế đối với phạm vi điều tra của các ủy ban dạng này. Ủy ban điều tra của nghị viện ở những nước như Bulgaria, Canada, Israel, Litva, Zimbabwe chỉ được tìm hiểu những vấn đề đã được quy định trong luật.

Ủy ban thường trực trong nghị viện Hoa Kỳ, sau khi Đạo luật về cải tổ quyền lập pháp năm 1946 ra đời, được quyền theo dõi quá trình thực thi của Chính phủ các đạo luật thuộc lĩnh vực uỷ ban mình phụ trách. Còn các uỷ ban điều tra đặc biệt thường có đối tượng điều tra được xác định ngay trong khi thành lập ủy ban.

Giao dịch cá nhân có thuộc phạm vi điều tra hay không là một vấn đề được quan tâm trong khi nghiên cứu về ủy ban điều tra của nghị viện vì có thể vi phạm bí mật cá nhân. Một cuộc khảo sát hơn 40 nghị viện trên thế giới cho thấy, đại đa số ủy ban điều tra của nghị viện các nước có thẩm quyền điều tra cả giao dịch cá nhân. Tuy nhiên, ở một số nước cũng có những quy định hạn chế thẩm quyền này. Chẳng hạn, ở Anh và Ý, giao dịch cá nhân thuộc đối tượng xem xét của ủy ban điều tra nếu liên quan đến vấn đề điều tra. Ở Na Uy, nếu quá trình điều tra cho thấy cần phải tìm hiểu giao dịch cá nhân thì Ủy ban điều tra có thể làm điều này. Ở Canada, ủy ban điều tra của nghị viện có thể đụng đến giao dịch cá nhân nếu chúng liên quan đến những vấn đề có tính chất liên bang; hoặc ở Zimbabwe nếu chúng liên quan đến các cơ quan công quyền hoặc chi tiêu công. Còn ở Ấn Độ, những giao dịch bất thường, có dấu hiệu trái luật có thể bị đặt trong tầm ngắm của ủy ban điều tra.

Đối với thẩm quyền của ủy ban điều tra liên quan đến các vụ việc đang được tòa án xét xử, các nước có hai cách xử lý. Theo một cuộc khảo sát, trong số 41 nước, ủy ban điều tra của nghị viện 15 nước không được điều tra các vụ việc đó; còn ở 18 nước ủy ban điều tra có thẩm quyền này.

Các nhân chứng khi được triệu tập phải có nghĩa vụ chấp nhận và phải tuyên thệ với Chủ tịch Uỷ ban điều tra sẽ cung cấp những thông tin đúng sự thật, trừ những thông tin có thể ảnh hưởng đến an ninh quốc gia. Ở nhiều nước, trừ những trường hợp đã được quy định, nếu nhân chứng từ chối hợp tác, Ủy ban điều tra hoặc cả nghị viện sẽ quyết định về việc có phải áp dụng các hình phạt đối với nhân chứng gồm phạt tiền hoặc phạt tù, hoặc cả hai, và tòa án sẽ xem xét vấn đề này. Chẳng hạn, ở Hoa Kỳ, những nhân chứng được triệu tập mà từ chối sẽ bị phạt tiền tới 1000 USD, và có thể bị phạt tù đến 1 năm. Còn ở Pháp, Chủ tịch các Uỷ ban điều tra có thể yêu cầu các cơ quan vũ trang dẫn nhân chứng tới trình diện.

Coi trọng bảo vệ nhân chứng

Đối với thành công của ủy ban điều tra của nghị viện, thông tin do nhân chứng cung cấp đóng vai trò then chốt, trong đó nhiều thông tin mà nhân chứng e ngại, không muốn phổ biến rộng vì có thể kéo theo những hệ quả pháp lý không hay cho chính họ. Chính vì vậy, để các nhân chứng mạnh dạn nói ra những thông tin đó, Hiến pháp, pháp luật, quy chế nghị viện nhiều nước đã có những quy định bảo vệ nhân chứng được triệu tập đến các ủy ban điều tra như một nguồn thông tin quan trọng.

Thông thường, việc bảo vệ nhân chứng được thể hiện trên ba phương diện: một là, không được sử dụng các chứng cứ do nhân chứng cung cấp trong quá trình điều tra của ủy ban để chống lại nhân chứng; hai là, không được dựa trên các chứng cứ đó để khởi tố hình sự nhân chứng; ba là, nhân chứng có quyền từ chối làm chứng chống lại chính mình.

Tuy nhiên, ở nhiều nước như Canada, Kenya, Hàn Quốc, Zambia, Zimbabwe, quyền này sẽ không được áp dụng nếu nhân chứng cung cấp thông tin giả mạo. Ở cộng hòa Czech, có thể sử dụng chứng cứ của nhân chứng nếu không ảnh hưởng đến sự an toàn của họ; nhưng tuyệt đối không được khởi tố hình sự nhân chứng dựa trên các thông tin do họ cung cấp cho ủy ban điều tra của nghị viện. Còn ở Anh và Úc, cơ chế bảo vệ nhân chứng có tính tuyệt đối, tức là không có ngoại lệ. Nhân chứng cũng được bảo vệ vô thời hạn với một số ngoại lệ.

Văn bản quy định về việc bảo vệ nhân chứng có khác nhau ở các nước. Đa số Hiến pháp các nước không quy định trực tiếp bảo vệ nhân chứng được triệu tập đến ủy ban điều tra của nghị viện. Bên cạnh đó, cũng có Hiến pháp nhiều nước như Hoa Kỳ, Đức, Philippines, Ấn Độ, Nhật Bản quy định: nhân chứng (trước tòa, trước các ủy ban điều tra, trong đó có ủy ban điều tra của nghị viện) có quyền không phải làm chứng chống lại chính mình. Còn ở Canada và Úc, theo Hiến pháp, không được dựa trên những thông tin do nhân chứng cung cấp cho ủy ban điều tra của nghị viện để khởi tố họ. Theo Hiến pháp của LB Đức, nhân chứng trước ủy ban điều tra của nghị viện có quyền từ chối trả lời những câu hỏi có thể khiến cho mọi người coi nhân chứng phạm tội hình sự. Một số Hiến pháp như của Kenya, Zambia không quy định trực tiếp bảo vệ nhân chứng, nhưng giao việc quy định này cho luật.

Bên cạnh đó, ngay cả ở những nước Hiến pháp không có một dòng nào nhắc đến bảo vệ nhân chứng, trong đó có nhân chứng trước các ủy ban điều tra của nghị viện, thì cũng có quy định trong luật về vấn đề này. Tuy nhiên, cũng như trong Hiến pháp, luật các nước bảo vệ nhân chứng theo các cách thức khác nhau. Chẳng hạn, luật các nước như Canada, Úc, Kenya, Hàn Quốc quy định cụ thể hơn các nước Bỉ và Thụy Sỹ. Hay là ở Ý, các nhân chứng của ủy ban nghị viện có thể được giảm mức hình phạt nếu bị kết tội sau này. Còn ở Peru, chỉ có nhân chứng của một số ngành như luật sư, nhà báo, bác sĩ được hưởng quyền từ chối làm chứng chống lại chính mình.

Ngoài ra, quy trình, thủ tục hoạt động của nghị viện nhiều nước như Anh, Ý, Zambia, Zimbabwe cũng có những cơ chế bảo vệ nhân chứng của các ủy ban điều tra. Ví dụ ở Anh, nhân chứng không có quyền từ chối trả lời bất kỳ câu hỏi nào của ủy ban điều tra, nhưng cả hai Viện đều coi việc khởi tố dựa trên những chứng cứ do nhân chứng cung cấp trước các Ủy ban của mình là xâm phạm đặc quyền nghị viện, mà như thế tòa án cũng sẽ từ chối xem xét vụ án. Còn Ủy ban điều tra của nghị viện Ý sẽ coi chứng cứ do nhân chứng cung cấp cho ủy ban là “bí mật chức năng”, và do đó, không ai được sử dụng chứng cứ đó để chống lại nhân chứng nói trên hoặc bất kỳ người nào khác.

N. Đ. L.

Nguồn: Tiasang