23/12/2010

Thử bàn về cải cách hành chính – hay cải cách thủ tục hành chính(*)

Bình Tâm

image

 

ỗi một bộ máy đều được thiết kế với cấu trúc riêng biệt, tức với số lượng và qui mô các bộ phận cần thiết của nó được sắp xếp, bố trí hợp lý thành một chỉnh thể. Cấu trúc cụ thể quyết định công năng và tác dụng cụ thể của bộ máy. Để đảm bảo công năng và tác dụng của bộ máy được thực hiện, cũng như sự an toàn của bộ máy trong quá trình vận hành, mỗi hệ thống cấu trúc đều có cơ chế vận hành – từ đây gọi tắt là cơ chế – và cả một hệ thống thể chế kèm theo hệ thống cấu trúc đó. Mỗi cơ chế vận hành chỉ phù hợp riêng cho một cấu trúc nhất định, nếu không thì chính cơ chế không phù hợp đó sẽ phá nát cấu trúc bộ máy. Cơ chế vận hành qui định cách thức sắp xếp, bố trí các bộ phận cấu thành của bộ máy – cách phân công, phân cấp, chức năng, chức trách, quyền hạn, phạm vi giới hạn của chức trách và quyền hạn, cùng với mối quan hệ trên dưới, ngang dọc giữa các bộ phận ấy – yêu cầu cần đạt khi vận hành và các qui tắc, các qui trình cũng như các công đoạn vận hành – biện pháp chế tài, biện pháp xử lý các mối quan hệ phát sinh trong quá trình vận hành và các tình huống xảy ra trong quá trình vận hành, v.v. Thể chế là hệ thống của những qui định, luật lệ bắt buộc những người có liên quan phải tuân thủ trong quá trình điều hành để đảm bảo cơ chế vận hành được thực hiện thông suốt và an toàn; đối với một chế độ xã hội, thể chế cơ bản nhất đó là bản hiến pháp của chế độ xã hội đó.

Trường hợp công năng và tác dụng của bộ máy có nhiều khiếm khuyết so với yêu cầu thiết kế, hay so với yêu cầu thực tế khách quan, tức có lỗi về hệ thống cấu trúc, hay hệ thống cấu trúc có vấn đề bất ổn (báo chí hiện đại thường gọi là lỗi hệ thống) thì mọi sự thay đổi về thể chế sẽ đều vô nghĩa. Chỉ có thay đổi cấu trúc và xác định một cơ chế vận hành phù hợp với cấu trúc mới của bộ máy ấy thì sự thay đổi về thể chế mới có ý nghĩa, các khiếm khuyết của bộ máy mới có cơ hội được khắc phục triệt để.

Bởi thế, mỗi cuộc cách mạng xã hội thực sự khi thành công đều tiến hành thay đổi trên cơ bản cấu trúc lẫn cơ chế vận hành và các thể chế của bộ máy chính quyền trước đó và chỉ giữ lại (thừa kế) những yếu tố tiến bộ và hợp lý của bộ máy ấy. Nếu nhân danh một cuộc cách mạng triệt để mà xóa sạch những yếu tố hợp lý và tiến bộ cả về cấu trúc lẫn cơ chế và thể chế mà xã hội loài người đã đạt được trước đây thì đó một cuộc cách mạng của những người mông muội và cực đoan, vì điều đó sẽ đưa xã hội trở về vạch xuất phát ban đầu của lịch sử nhà nước. Còn nếu cuộc cách mạng ấy giữ nguyên những cấu trúc cơ bản của bộ máy nhà nước trước đó mà chỉ thay đổi một phần cơ chế vận hành, hoặc thể chế của bộ máy thì đó là việc làm của những người cải lương và không tưởng, hay đó chỉ là một cuộc đảo chính chứ không phải là một cuộc cách mạng đúng nghĩa. Nếu không phải là một cuộc đảo chính thì hiện tượng được gọi là cải lương này phải chăng là việc làm của những người thiếu hiểu biết và không chuyên nghiệp trong lĩnh vực cấu trúc lẫn lĩnh vực điều hành bộ máy nhà nước, hay phải chăng đó là việc làm của những người mị dân, nhằm xoa dịu và đánh lạc hướng các đòi hỏi bức bách của xã hội để duy trì đặc quyền, đặc lợi đang có của họ – những đặc quyền, đặc lợi mà họ đã nhờ vào thể chế cũ trước đây để có được?

Sự loay hoay mò mẫm trong suốt hơn 20 năm qua trong quá trình đổi mới và tự hoàn thiện mình của Đảng và Nhà nước ta để khắc phục các bất cập của bộ máy ấy cho đến nay đều tỏ ra vô hiệu; càng khắc phục thì các hiện tượng tiêu cực và các biểu hiện rối loạn trong xã hội lại càng trở nên trầm trọng, càng phát triển mạnh mẽ cả về chiều rộng lẫn chiều sâu và càng trắng trợn, tinh vi hơn. Tham nhũng tài sản công và tài sản của nhân dân, cửa quyền đối với công dân, cùng với cơ chế giám sát xã hội thiếu hiệu quả và biện pháp chế tài những hành vi phạm pháp không thỏa đáng là những biểu hiện cơ bản “chết người” của bộ máy nhà nước, làm thoái hóa xã hội, làm xói mòn niềm tin của dân chúng đối với chính quyền hiện tại và cuộc cách mạng mà đảng cầm quyền đang hô hào cổ xúy.

Một bộ máy tổ chức được cấu tạo từ những chất liệu kém phẩm chất, tức từ những con người thiếu tri thức và thiếu chuyên nghiệp thì sẽ kém chất lượng và kém hiệu quả. Các giác quan bén nhạy là điều kiện để một sinh vật tiếp nhận, xử lý và phản hồi thông tin, để trở nên linh hoạt và có khả năng thích ứng với điều kiện bên ngoài trong quá trình tồn tại, đồng thời còn là điều kiện để một động vật trở nên thông minh. Một bộ máy tổ chức mà khả năng tiếp nhận, xử lý và phản hồi thông tin kém cỏi, không đồng bộ, không rành mạch, không thông suốt cũng ví như một cơ thể con người mà các giác quan bị tê liệt hay bị thiểu năng, không những sẽ kìm hãm sự phát triển của xã hội mà còn có thể đưa xã hội và dân tộc rơi vào tai họa khôn lường trong cuộc đấu tranh sinh tồn nghiệt ngã của loài người. Một bộ máy điều hành xã hội mà không có cơ chế hãm khi vận hành quá đà, hay khi gặp bất trắc cần dừng gấp thì sẽ gây hiểm họa cho cả người điều hành lẫn cho toàn xã hội. Một cơ thể mà các tế bào có chức năng đề kháng không còn khả năng nhận diện các nhân tố lạ độc hại xâm nhập từ bên ngoài để tiêu diệt mà quay lại tấn công các tế bào lành mạnh của chính cơ thể mà nó có nhiệm vụ bảo vệ thì đó là một cơ thể đang bị rối loạn chức năng. Các trường hợp được mô tả nêu trên phải chăng là thực trạng của bộ máy nhà nước ta hiện nay. Vì thế một cuộc “Cải cách hành chính” (thực chất là cải cách thế chế) đang được hô hào cổ xúy để tiến hành như hiện nay hình như chưa phải là một giải pháp đúng, khi được bắt đầu từ sự cải cách thủ tục hành chính. Bởi “Chỉ có thay đổi về cấu trúc và xác định một cơ chế mới phù hợp với cấu trúc mới của bộ máy ấy thì mới có cơ hội xây dựng một thể chế phù hợp, tức một cơ hội để khắc phục triệt để các khiếm khuyết cơ bản của bộ máy”.

Bất cứ một sự không đồng bộ nào giữa thể chế và công năng cũng đều dẫn đến sự rối loạn trong quá trình vận hành của bộ máy. Nếu thay đổi cấu trúc mà không thay đổi cơ chế vận hành, hoặc ngược lại là thay đổi cơ chế vận hành mà không thay đổi cấu trúc cũng đều dẫn đến sự không đồng bộ giữa cơ chế và công năng của bộ máy. Vì vậy, “Cải cách hành chính” – mà thực chất là cải cách thế chế – được tiến hành trước khi thay đổi về cấu trúc và cơ chế vận hành của bộ máy tổ chức sẽ là việc đặt cái cày trước con trâu, là trái với qui trình cần thiết phải có. Hi vọng trong công cuộc “Cải cách hành chính” mà Đảng và Nhà nước ta đang tiến hành sẽ luôn quán triệt tinh thần của cố Tổng bí thư Đảng Lê Duẩn đã được diễn đạt ở cuối phần III như đã nói trên. Bởi một sự bắt đầu đúng sẽ là tiền đề cho một kết thúc đúng, đồng thời một bắt đầu sai là biểu hiện đặc trưng của một phương pháp sai. Sự khởi đầu của một công việc biểu hiện không những về động cơ lợi ích, mà còn thể hiện về kiến thức, tầm nhìn và năng lực của người tiến hành công việc đó.

Sự rối loạn của công năng bộ máy thể hiện qua sự loay hoay và không mấy tác dụng trong quá trình “Cải cách hành chính” của đảng cầm quyền và Nhà nước Việt Nam trong suốt hơn hai thập kỷ vừa qua. Hiện tượng này đã tạo nên nhiều phản cảm rất tiêu cực và bất lợi đối với Đảng và Nhà nước ta, đồng thời còn là sự thách thức gay gắt đến chính danh của Đảng và Nhà nước.

Cấu trúc, công năng và cơ chế vận hành bộ máy bao giờ cũng thuộc quyền quyết định của chủ sở hữu và của người thiết kế bộ máy ấy. Song chủ sở hữu bộ máy mới là cấp quyết định tối hậu, có toàn quyền thay đổi cấu trúc, tính năng lẫn cơ chế vận hành của bộ máy (kiến trúc sư trong hầu hết các trường hợp đều chỉ là người thừa hành ý chí và yêu cầu của chủ sở hữu bộ máy). Tuyệt đại bộ phận người trong xã hội thường ít đặt vấn đề ai là chủ sở hữu của bộ máy điều hành xã hội, vì đối với họ là không cần thiết; họ chỉ quan tâm về động cơ lợi ích của người chủ sở hữu đó; đó là điều cốt tử để phân biệt ai là người thực sự vì họ, sẽ đem lại và bảo vệ quyền lợi cho họ. Bởi vì, nếu chủ sở hữu bộ máy điều hành xã hội là người đại diện cho ý chí và lợi ích của toàn dân thì mục tiêu thiết kế và xác lập tính năng, tác dụng của bộ máy xã hội ấy sẽ hoàn toàn khác với khi người chủ sở hữu là đại diện chỉ cho một nhóm lợi ích nào đó của xã hội. Khi đó cấu trúc của bộ máy và tính năng, tác dụng kèm theo nó chỉ là để phục vụ cho ý chí và lợi ích của nhóm người đang chiếm hữu bộ máy đó. Cấu trúc, công năng kèm với cơ chế và thể chế vận hành của bộ máy là thể hiện cụ thể về bản chất chính trị của giới cầm quyền. Ở Việt Nam, đảng cầm quyền thông qua bộ máy nhà nước và hệ thống tổ chức của các đoàn thể các cấp trực thuộc đảng để điều hành xã hội, đồng thời cũng nắm luôn quyền quyết định nhân sự, quyền quyết định đối với Hiến pháp và cả quyền chi phối đối với nội dung hoạt động của Quốc hội lẫn của Chính phủ; đây là điểm khác nhau chủ yếu và cơ bản nhất so với tuyệt đại đa số các nước hiện nay trên thế giới và cũng là nét đặc trưng để phân biệt giữa nền chuyên chính vô sản và nền chuyên chính tư sản.

Bộ máy Chính phủ và hệ thống đoàn thể cấp trung ương chỉ là cấp vận hành (hay còn được gọi là cấp điều hành) guồng máy tổ chức ấy của nhà nước.

Hệ thống thể chế điều hành bộ máy thuộc quyền quyết định của cấp điều hành bộ máy ấy. Cấp điều hành bộ máy chỉ là cấp tác nghiệp. Thể chế điều hành bộ máy là những qui định tác nghiệp. Tính pháp chế của thể chế điều hành chỉ phát huy tác dụng trong phạm vi tác nghiệp, có thể tùy nghi sửa đổi theo yêu cầu tác nghiệp trong khuôn khổ qui định và yêu cầu của cơ chế chung, là sự cụ thể hóa và thực thi của cơ chế. Thể chế vận hành bộ máy là “đầu ra” của cơ chế. Thể chế điều hành tác động trực tiếp đến kết quả công việc, đời sống con người và hoạt động xã hội. Thể chế điều hành còn thể hiện trách nhiệm, quyền lực và lợi ích cục bộ của cấp điều hành. Chính các lợi ích không đồng nhất của cấp điều hành là tác nhân thường trực làm phát sinh lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm (trong đó thực chất là lợi ích cá nhân), cũng như sự chồng chéo, méo mó và trái ngược nhau giữa các qui định và quyết định của Nhà nước, tức của cấp điều hành guồng máy tổ chức ấy.

Cấp dưới của cấp điều hành là cấp thực thi, cấp chấp hành thể chế. Cấp thực thi bao gồm các tổ chức cấp dưới trực thuộc Chính phủ và các đoàn thể cấp dưới trực thuộc các đoàn thể cấp trung ương (tức các vụ cục, phòng, ban và các tổ chức tương đương trực thuộc các bộ, ban ngành và đoàn thể cấp trung ương) cho đến các tổ chức nhà nước và các ban, ngành, đoàn thể cấp tỉnh trở xuống, kể cả các bộ phận thấp nhất của guồng máy này ở các cấp phường, xã. Các qui định và quyết định cụ thể là để thực thi thể chế thuộc quyền hạn và chức năng của cấp chấp hành. Các qui định và quyết định cụ thể là thể hiện trách nhiệm, quyền hạn và quyền lợi trực tiếp của cấp chấp hành và các thành viên trực thuộc cấp này. Chính lợi ích cục bộ, lợi ích nhóm cũng như lợi ích trực tiếp và cụ thể của cá nhân được bộc lộ và được thực thi ở những qui định và quyết định cụ thể của cấp được gọi là cấp chấp hành này. Cũng chính lợi ích cá nhân và lợi ích cục bộ ở cấp thực thi này đã làm nghiêm trọng hơn sự chồng chéo, méo mó và trái ngược nhau vốn có giữa các qui định và quyết định của Nhà nước. Cũng chính lợi ích cá nhân và lợi ích cục bộ ở cấp thực thi này đã vô hiệu hóa tất cả những cố gắng của cấp điều hành; sự vô hiệu hóa này xuất phát bởi nhiều lý do, nhưng lý do chủ yếu và trực tiếp chính là sự lỏng lẻo và kém hiệu quả của cơ chế giám sát và chế tài của cấp điều hành. Cơ chế giám sát và chế tài lỏng lẻo và kém hiệu quả của cấp điều hành chính là điều kiện phát triển và cổ vũ mạnh mẽ cho sự phát sinh của những khuyết tật được gọi là lỗi của hệ thống.

Cải cách hành chính sẽ là vô nghĩa, nếu sự cải cách ấy không được tiến hành đồng bộ với sự thay đổi cấu trúc bộ máy, gắn liền với sự thay đổi về nhân sự. Tính cách mạng và tính trì trệ của một tổ chức đều bắt nguồn từ nhân sự (tức từ con người), nhưng suy cho cùng thì công tác nhân sự vẫn là yếu tố cốt lõi và là linh hồn của công tác tổ chức; bởi đến lượt nó thì chính con người với động cơ lợi ích cụ thể của nó sẽ quyết định cấu trúc và cơ chế vận hành của bộ máy cùng với tất cả sự trong sáng, hay ám muội của các thể chế và việc thực thi các thể chế đó.

Việc đổ lỗi cho những hậu quả tai hại mà bộ máy ấy đã gây ra là do cơ chế (tức cơ chế vận hành), hoặc do lỗi hệ thống gây ra chỉ được coi là đúng khi người điều hành cỗ máy đó chỉ là người thụ động chấp hành mệnh lệnh, hay người thiết kế cỗ máy ấy chỉ là kẻ làm thuê đơn thuần. Sẽ hoàn toàn là một sự vô cảm, thiếu trách nhiệm, thiếu trung thực và coi khinh dư luận, nếu sự đổ lỗi ấy là để phủ nhận trách nhiệm về những hậu quả tai hại đó, trong khi cấp điều hành và cấp thừa hành, cũng như những nhà thiết kế – cũng chính là người đại diện cho ý chí và quyền lợi của chủ sở hữu bộ máy mà đề xuất, xây dựng và thực thi cơ chế vận hành đó.

Xưa nay các phát kiến và phát minh khoa học lớn của con người một mặt được đem ra phục vụ cho lợi ích của nhân loại, mặt khác vẫn bị lợi dụng và lạm dụng để phục vụ cho một nhóm người đi ngược lại lợi ích của nhân loại là việc vẫn thường xảy ra. Tuy nhiên, nhà phát minh khoa học Alfred Nobel người Thụy Điển vẫn không tự tha thứ cho mình về cái tội đã tìm ra chất nổ và không lường hết được các các hậu quả nên đã bán phát minh này cho các nhà tư bản sản xuất vũ khí để giết chóc nhân loại. Để chuộc lại lỗi lầm của mình, ông đã dùng hầu như toàn bộ thu nhập bán phát minh ấy và thu nhập của cả đời mình để làm giải thưởng cho những ai trên toàn thế giới đã có công đóng góp xứng đáng cho nền hòa bình của nhân loại. Trong khi đó ông chỉ là người phát minh, còn lợi dụng phát kiến của ông để làm điều xấu là do ý đồ đen tối của kẻ khác ngoài ý muốn của ông; ấy thế mà ý thức trách nhiệm và sự cật vấn lương tâm của ông còn nghiêm khắc đến vậy, huống hồ những người có liên quan trực tiếp và biết rất rõ tính năng, tác dụng lợi hại của cỗ máy do mình đang sở hữu, đang sử dụng và có toàn quyền chi phối, lẫn thay đổi.

B.T.

Tác giả gửi trực tiếp cho BVN.

(*) Xin xem bài Thử bàn về công tác tổ chức.