24/01/2011

Chống tham nhũng cơ cấu như thế nào?

Trần Vinh Dự

clip_image001[16]

Hình: photos.com

Hồi giữa tháng 12 vừa qua xảy ra một sự kiện hi hữu trên báo Vietnamnet. Đó là việc tờ báo này đăng một bài có tựa đề “Cảnh sát đứng đầu bảng về tham nhũng”. Bài này sau đó bị lấy xuống nhưng hiện nay vẫn còn được lưu ở nhiều trang mạng khác. Ngay sau đó Vietnamnet đã bị khiển trách và phải đăng công khai cải chính và cáo lỗi. Tổng biên tập cũng như thư ký xuất bản của tờ báo này bị khiển trách, còn phóng viên viết tin nhận hình thức kỉ luật cảnh cáo và sẽ không được cấp thẻ nhà báo trong đợt tới.

Khoảng 5 năm trước, khi tôi còn là nghiên cứu sinh tại University of Texas at Austin, tôi quan tâm khá sâu đến chủ đề tham nhũng theo khía cạnh học thuật. Tôi nghĩ hiện nay cũng là dịp hay để nhắc lại chủ đề này. Cũng xin lưu ý rằng một phiên bản khác của bài này đã được đăng trên Tuổi trẻ từ hồi năm 2006 dưới cái tên “Hai cú hích để chống tham nhũng”.

Tham nhũng - kẻ thù của phát triển

Các thống kê cho thấy từ năm 1960-2005, viện trợ nước ngoài đổ vào châu Phi lên tới 450 tỉ USD. Tuy nhiên, trong suốt giai đoạn 1975-2000, tổng sản phẩm quốc nội của châu lục này giảm với con số trung bình 0,59%/năm. Cũng trong cùng thời kỳ, GDP bình quân đầu người của châu Phi tính theo ngang giá trong sức mua giảm từ 1.770 USD xuống còn 1.479 USD.

Wolfgang Kasper, Giáo sư kinh tế của Đại học New South Wales, cho rằng khoản tiền khổng lồ mà thế giới đổ vào khu vực này chỉ đem lại lợi ích cho nhóm tinh hoa đồi bại (kleptocratic elites). Không những chúng không giúp gì được cho những người nghèo thật sự cần tới viện trợ, chúng còn tạo điều kiện cho các thế lực thống trị các nạn nhân này củng cố quyền lực và duy trì tình trạng bần cùng của họ.

Tham nhũng cơ cấu

Trong vài thập kỷ gần đây, việc vận dụng lý thuyết tương tác chiến lược (game theory) vào các nghiên cứu về tham nhũng đã giúp các nhà nghiên cứu hiểu rõ bản chất, loại hình và tính bền vững của từng loại tham nhũng, cũng như các phương pháp cắt bỏ chúng khỏi cơ thể xã hội.

Trong các loại tham nhũng, có một dạng đặc biệt nguy hiểm được gọi là tham nhũng cơ cấu. Đó là tình huống trong đó hành vi tham nhũng được coi là tối ưu đối với tất cả những người nắm quyền lực. Nó là một điểm cân bằng của nền hành chính, một dạng tập quán trong đó tất cả mọi người có quyền lực đều lạm dụng nó để khai thác lợi ích bất chính cho riêng mình. Cá nhân nào trái với nguyên tắc ứng xử này đều bị “sức ép” hoặc gạt ra ngoài lề. Theo Giáo sư Michael Johnston, tham nhũng cơ cấu có ba đặc điểm lớn là tính phổ biến, tổ chức theo chiều dọc và liên kết ngang.

Tính phổ biến hàm ý rằng trong mỗi cơ quan quyền lực, những người nắm quyền đều lạm dụng quyền lực ở những mức độ nhất định nhằm phục vụ lợi ích riêng.

Tổ chức theo chiều dọc có nghĩa là việc lạm dụng quyền lực không tồn tại riêng ở một mức tổ chức nào, mà xuyên suốt từ trên xuống, theo đó cấp trên nắm rõ sự lạm dụng quyền lực của cấp dưới và ăn chia với cấp dưới các khoản lợi mà thuộc hạ của họ gặt hái được.

Liên kết ngang là các ban ngành hay địa phương khác nhau không cạnh tranh và vạch mặt nhau. Trái lại, chúng cấu kết với nhau nhằm thu lợi tối đa từ tham nhũng và duy trì sự bền vững của hiện trạng.

Vì các đặc điểm này, khi một nền hành chính nằm trong tình trạng tham nhũng cơ cấu thì tự nó không thể chữa khỏi được căn bệnh này, mà cần phải có những tương tác từ bên ngoài thì mới mong ra khỏi được tình trạng cân bằng bền. Đó là các cú hích.

Hai cú hích

Hai cú hích được nhiều người kỳ vọng là (1) chiến lược cây gậy và củ cà rốt của các tổ chức tài trợ quốc tế như WB, ADB, và các chương trình viện trợ song phương; và (2) sự vận động của xã hội dân sự.

Trong khoảng mười năm trở lại đây, các nhà tài trợ và các tổ chức tài chính quốc tế đã không còn tin tưởng nhiều vào các nỗ lực chống tham nhũng của các chính phủ xin viện trợ. Họ đã thảo luận về chính sách viện trợ có điều kiện. Theo đó, cộng đồng quốc tế phải có trách nhiệm buộc các nước nhận tài trợ thực hiện các chiến lược chống tham nhũng cụ thể nếu họ muốn hưởng các khoản viện trợ hoặc các khoản vay ưu đãi.

Phát biểu trong cuộc hội thảo hồi tháng 10-2005 về “thách thức tham nhũng trong các dự án viện trợ phát triển”, Peter Egens Pedersen, Kiểm toán trưởng của Ngân hàng Phát triển châu Á (ADB), nhấn mạnh: “ADB sẽ tạm ngưng hoặc hủy bỏ các khoản cho vay nếu ADB phát hiện có tham nhũng”. Ngân hàng Thế giới (WB) cũng đã có những nỗ lực tương tự.

Tuy nhiên, Pedersen cũng thừa nhận “nếu xã hội dân sự còn chưa tham gia cuộc chiến này, thì chúng ta không thể chống tham nhũng một cách thành công”. Xã hội dân sự mà Pedersen đề cập chính là cú hích thứ hai.

Câu chuyện về sự tham gia của xã hội dân sự vào các nỗ lực chống tham nhũng không phải là mới mẻ và các bài học thành công không hề ít. Hồng Kông là một trong những ví dụ độc đáo nhất. Cho đến tận những năm 1980, hòn đảo này ngập chìm trong tham nhũng cơ cấu. Tuyệt đại đa số cư dân ở đây cho rằng tham nhũng là chuyện đương nhiên và kháng cự lại nó là chuyện vô ích.

Tuy nhiên, khi chính quyền của Hồng Kông lập ra Ủy ban Độc lập chống tham nhũng (ICAC), cơ quan này đã biết dựa vào xã hội dân sự để thay đổi cách nhìn của dân chúng về tham nhũng. Cùng với xã hội dân sự, ICAC đã tổ chức các buổi hòa nhạc và thể thao với chủ đề chống tham nhũng, xây dựng các chương trình phát thanh, truyền hình, phân phát các ấn phẩm tới các trường học, tạo ra các kênh an toàn để người dân có thể gửi các khiếu nại, tố cáo... Xuyên suốt các hoạt động này, tham nhũng luôn được mô tả như là một thứ ung nhọt gây nguy hiểm cho các gia đình, cho nền kinh tế và cho các giá trị Trung Hoa truyền thống.

Trong vòng chưa đầy một thập kỷ, sự liên kết giữa xã hội dân sự và ICAC đã thay đổi được tâm thức của người dân Hồng Kông. Tham nhũng không còn được coi là chuyện đương nhiên, đặc biệt là trong số những người trẻ tuổi. Hiện nay, theo đánh giá của Transparency International, Hồng Kông đang là một trong những vùng đất ít tham nhũng nhất trên thế giới.

Một ví dụ gần hơn là trường hợp của Thái Lan. Theo Transparency International, chỉ số CPI của Thái Lan năm 1995 chỉ có 2,79 trên tổng số 10 điểm, đến năm 1998 tăng lên 3 điểm và năm 2005 đã lên tới 3,8 điểm.

Trong những thành công này có phần đóng góp rất lớn của xã hội dân sự. Riêng trong năm 2003, mạng lưới nhân dân ngăn chặn và chống tham nhũng, với sự tham dự của nhiều tổ chức dân sự, đã tiến hành 11 chương trình hành động trên toàn quốc, qui tụ trên 50.000 người từ giới truyền thông, các hiệp hội sinh viên, các tổ chức phi chính phủ và các tu sĩ Phật giáo. Mạng lưới này đã kết hợp chặt chẽ với Ủy ban Chống tham nhũng quốc gia (NCCC) của Thái Lan và được sự hậu thuẫn mạnh mẽ của các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Phát triển châu Á.

Những hoạt động tiêu biểu của mạng lưới này trong năm 2003 bao gồm từ việc soạn và trình diễn các vở kịch chống tham nhũng tại các trường học; sử dụng một chương trình phát thanh thường kỳ nhằm hướng dẫn người dân đoàn kết để cải tạo xã hội; tới việc tuyển chọn và đào tạo 350 tu sĩ trên khắp đất nước để họ dạy lại thanh thiếu niên về đạo đức công dân. Mạng lưới này cũng soạn thảo các tài liệu hướng dẫn như “100 cách chống tham nhũng”, “Danh sách các cá nhân và tổ chức hoạt động trong lĩnh vực chống tham nhũng”. Các tài liệu này đều được in ấn và phát tán rộng rãi, cũng như đã được đăng tải trên Internet.

Ông Jaseem Ahmed, Giám đốc văn phòng ADB ở Thái Lan, đã khẳng định: “Chúng tôi nhận ra rằng tuyến phòng thủ đầu tiên chống lại tham nhũng là các cộng đồng và các tổ chức dựa trên cộng đồng. Vì thế, tiếp cận tham dự thông qua xã hội dân sự thiết yếu trong việc chống tham nhũng một cách hiệu quả”.

Để khẳng định vai trò to lớn của xã hội dân sự, Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), trong báo cáo “Chống tham nhũng: vai trò của xã hội dân sự là gì? - Kinh nghiệm từ OECD” vào năm 2003, đã khẳng định: “Xã hội dân sự có vai trò trụ cột trong cuộc chiến chống tham nhũng. Ngày nay, sự khẳng định này là không thể bác bỏ được. Xã hội dân sự đã trở thành đầu tàu cho các nỗ lực chống tham nhũng trên toàn thế giới”.

N.V.D

Nguồn: VOA