22/04/2011

Hậu đồng thuận Washington

(Phát triển kinh tế sau cuộc khủng hoảng tài chính)

Nancy Birdsall & Francis Fukuyama

Foreign Affairs, tháng Ba/tháng Tư 2011

Trần Ngọc Cư dịch

imageNANCY BIRDSALL là Chủ tịch Trung tâm Nghiên cứu Phát triển Toàn cầu. FRANCIS FUKUYAMA là hội viên thâm niên trong chương trình Olivier Nomellini tại Viện Nghiên cứu Quốc tế Freeman Spogli. Họ là biên tập viên của cuốn Những tư duy mới về phát triển sau cuộc Khủng hoảng tài chính (Hohns Hopkins University Press, 2011). Bài tiểu luận này dựa vào ý chính của sách trên.

Lần trước, một cuộc suy thoái kinh tế toàn cầu đã phát xuất từ Mỹ, mà hậu quả không những đã tàn phá kinh tế thế giới mà cả chính trị thế giới nữa. Cuộc Đại Khủng hoảng 1929-33 đã tạo điều kiện cho một sự chuyển dịch các nền kinh tế ra khỏi chính sách tiền tệ nghiêm khắc (strict monetarism) và chính sách tự do kinh doanh (laissez-faire) để tiến tới việc điều chỉnh lượng cầu theo lý thuyết Keynes (Keynesian demand management). Quan trọng hơn nữa, cuộc đại suy thoái đó đã làm suy giảm tính chính danh của bản thân hệ thống tư bản, dọn đường cho sự trỗi dậy của những phong trào cực đoan và phản tự do khắp thế giới.

Nhưng trong cuộc khủng hoảng tài chính lần này, không hề có việc dùng vũ lực để bác bỏ chủ nghĩa tư bản, ngay cả trong thế giới đang phát triển. Vào đầu năm 2009, ở điểm cao của cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu, Trung Quốc và Nga, hai quốc gia cựu thù của phe tư bản, đã khẳng định với các nhà đầu tư trong nước và nước ngoài là họ không có ý định từ bỏ mô hình tư bản. Không một lãnh tụ của một nước đang phát triển quan trọng nào rút lui lời cam kết theo đuổi chế độ tự do mậu dịch hoặc hệ thống tư bản toàn cầu. Trái lại, các nước dân chủ chính thức của phương Tây lại là những quốc gia đã nêu bật những rủi ro của sự lệ thuộc quá nhiều vào tiến trình toàn cầu hoá do thị trường dẫn đạo (market-led globalization) và họ đã kêu gọi nỗ lực điều tiết tài chính toàn cầu chặt chẽ hơn trước.

Vì sao phản ứng tại các quốc gia đang phát triển sau cuộc khủng hoảng này đã bớt cực đoan hơn nhiều so với phản ứng của họ sau cuộc Đại Khủng hoảng Kinh tế 1929-33? Một trong những lý do là, họ đổ lỗi cho Mỹ đã gây ra cuộc khủng hoảng lần này. Nhiều người trong thế giới đang phát triển đã đồng ý với Luiz Inácio Lula da Silva, Tổng thống Brazil, khi ông nói: “Đây là một cuộc khủng hoảng do người da trắng, mắt xanh gây ra”. Nếu cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu đã đưa một mô hình phát triển nào ra xét xử, thì đó chính là mô hình thị trường tự do hay tân tự do (the free-market or neoliberal model), một mô hình đòi hỏi một nhà nước ít quyền hành, giảm điều tiết sinh hoạt kinh tế, tôn trọng quyền sở hữu tư nhân, và giữ mức thuế thật thấp. Ít có quốc gia đang phát triển nào tự coi mình đã hoàn toàn đi theo mô hình này.

Thật vậy, qua nhiều năm trước cuộc khủng hoảng, các nước đang phát triển đã xa lánh mô hình thị trường tự do. Những cuộc khủng hoảng tài chính vào cuối thập niên 1990 tại châu Á và châu Mỹ La tinh đã làm mất uy tín của các tư duy kinh tế gắn liền với cái gọi là đồng thuận Washington (the Washington consensus), đặc biệt là ý kiến chủ trương một sự lệ thuộc vào tư bản nước ngoài. Khoảng năm 2008, hầu hết các nước có thị trường tân hưng (emerging-market countries) đã giảm bớt sự tiếp xúc nguy hiểm (exposure) với các thị trường tài chính nước ngoài bằng cách tích lũy những trữ lượng ngoại tệ to lớn và bằng cách duy trì các biện pháp kiểm soát để điều tiết các hệ thống ngân hàng của họ. Những chính sách này đã tạo được sự che chắn trước những chao đảo kinh tế toàn cầu và đã được biện minh bằng sự phục hồi kinh tế rất ấn tượng của họ tiếp theo sau cuộc khủng hoảng vừa qua: các thị trường tân hưng đã đạt được những con số tăng trưởng kinh tế hơn hẳn các thị trường của thế giới phát triển.

Như vậy, chủ nghĩa tư bản kiểu Mỹ chí ít là không còn ở vị trí khống chế, nếu không phải là hoàn toàn mất uy tín. Trong thập niên tới, các nước có thị trường tân hưng và các nước có lợi tức thấp rất có thể sẽ thay đổi đường lối hoạch định chính sách kinh tế thêm nữa, hi sinh tính linh động và hiệu năng gắn liền với mô hình thị trường tự do để đổi lấy những chính sách đối nội với mục đích đảm bảo sức bật lớn hơn trước các áp lực cạnh tranh và chấn thương kinh tế toàn cầu. Các nước này sẽ bớt tập trung vào sự luân lưu tự do của nguồn vốn (the free flow of capital), mà sẽ quan tâm nhiều hơn vào nỗ lực giảm thiểu sự rối loạn xã hội xuyên qua các chương trình mạng lưới an toàn xã hội (social safety net programs) và sẽ hành động tích cực hơn trong việc hỗ trợ các công nghiệp nội địa. Ngoài ra, các nước này thậm chí sẽ mất dần sự kính nể đối với điều mà nhiều người cho là sự tinh thông của các nước phát triển; họ bắt đầu tin tưởng - một cách đúng đắn - rằng không những sức mạnh kinh tế mà cả sức mạnh trí tuệ đang càng ngày càng được phân phối đều giữa các dân tộc.

Lá bùa tài chính nước ngoài

Một trong những đặc điểm chủ yếu của đồng thuận kinh tế cũ, thời tiền-khủng hoảng, là giả định cho rằng các nước đang phát triển có thể hưởng lợi đáng kể nhờ nguồn vốn nước ngoài chảy vào ngày càng lớn - điều mà kinh tế gia Arvind Subramanian gọi là “lá bùa tài chính nước ngoài”. Trong các giới hoạch định chính sách, không ít thì nhiều, người ta tin chắc rằng sự luân lưu tự do các nguồn vốn trên toàn cầu, cũng như tự do giao thương hàng hóa và dịch vụ, sẽ làm cho các thị trường đạt hiệu năng cao hơn. Trong thập niên 1990, Mỹ và các định chế tài chính quốc tế như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) đã thúc đẩy chính phủ của các nước đang phát triển muốn vay nợ phải mở cửa thị trường tài chính của họ cho các ngân hàng nước ngoài và bãi bỏ các biện pháp kiểm soát hối suất.

Mặc dù lợi ích của tự do mậu dịch đã có bằng chứng rõ ràng, nhưng những lợi ích của tự do luân lưu nguồn vốn thì không được hiển nhiên cho lắm. Những nguyên do của sự kiện này có liên quan đến những dị biệt cơ bản giữa khu vực tài chính và nền kinh tế “thực”. Thật ra, những thị trường vốn tự do có thể cấp vốn một cách hiệu quả. Nhưng những định chế tài chính to lớn và chằng chịt cũng có thể tạo ra những rủi ro do việc áp đặt những yếu tố ngoại lai tiêu cực, to lớn trên phần còn lại của nền kinh tế trong một cách thế mà các đại công ty chế tạo hàng hóa không thể làm được.

Như vậy, một trong những hậu quả đầy nghịch lý của cuộc khủng hoảng tài chính 2008-2009 có thể là người Mỹ và người Anh cuối cùng sẽ học lấy những điều mà người Đông Á rút tỉa được trên một thập niên về trước; đó là, các thị trường vốn tự do kết hợp với các khu vực tài chính không được điều tiết sẽ dẫn đến một tai họa đang chờ đợi ở cuối đường. Vào đoạn cuối của cuộc khủng hoảng tài chính châu Á, nhiều nhà làm chính sách và chuyên gia kinh tế Mỹ đã duyệt lại việc trước đây họ thúc đẩy tự do hóa nhanh chóng và bắt đầu kêu gọi “đi theo trình tự” (sequencing), nghĩa là, chỉ tự do hóa sau khi thiết lập được một hệ thống điều tiết vững mạnh có đủ khả năng giám sát các ngân hàng. Nhưng họ không mấy quan tâm là liệu một số nước đang phát triển có đủ khả năng thực hiện việc điều tiết như thế hay không, hoặc một cơ chế điều tiết thích hợp phải là như thế nào? Và họ đã bỏ qua sự tương quan của thông điệp mới này đối với trường hợp của chính mình, nghĩa là đã không cảnh giác chống lại nguy cơ một khu vực tài chính bán chính thức khổng lồ, thiếu điều tiết, vay nợ quá tải (the huge, unregulated, and overleveraged shadow financial sector), đã xuất hiện ngay tại Mỹ.

Như vậy, hậu quả rõ ràng đầu tiên của cuộc khủng hoảng là lá bùa tài chính nước ngoài đã hết thiêng. Những nước trước đây theo đuổi lá bùa này nồng nhiệt nhất, như Iceland, Ireland, và các nước Đông Âu, là những nước bị suy trầm nặng nhất và khó hồi phục nhất. Giống hệt như thị trường chứng khoán Wall Street, những thành tích tăng trưởng mạnh mẽ mà những quốc gia này đạt được từ năm 2002 đến 2007 phần nào đó chỉ là ảo ảnh, phản ánh việc cung cấp tín dụng dễ dãi và tỉ số nợ-trên-giá trị tài sản quá cao (high leverage ratios) chứ không phải là những con số biểu thị giá trị vững chắc của thị trường (strong fundamentals).

Quan tâm về quan tâm xã hội

Hậu quả thứ hai là tại các nước đang phát triển chính phủ đã bắt đầu quan tâm những lợi ích chính trị và xã hội của một chính sách xã hội hợp lý. Trong thời gian trước cuộc khủng hoảng, các nhà làm chính sách có vẻ xem nhẹ những chương trình bảo hiểm và mạng lưới an toàn xã hội, nhưng lại dành ưu tiên cho các chiến lược đặt trọng tâm vào hiệu năng kinh tế. Tổng thống Mỹ Ronald Reagan và Thủ tướng Anh Margaret Thatcher nắm chính quyền vào cuối thập niên 1970 và thập niên 1980, đã đả kích dữ dội nhà nước phúc lợi hiện đại (the modern welfare state). Nhiều lời phê phán của hai vị này rất được lắng nghe: sự thể cũng chỉ vì các bộ máy thư lại nhà nước (state bureaucracies) lúc bấy giờ đã bắt đầu phình lên và mất hiệu năng tại nhiều quốc gia, và một não trạng chờ hưởng trợ cấp (entitlement mentality) đã bắt rễ trong quần chúng. Đồng thuận Washington không nhất thiết bác bỏ việc thực thi chính sách xã hội, nhưng nó đặt trọng tâm vào hiệu năng và kỷ luật ngân sách - việc này thường dẫn đến cắt giảm các chi tiêu xã hội.

Tuy nhiên, điều mà cuộc khủng hoảng tài chính đã làm là nêu bật sự bất ổn định nội tại trong các hệ thống tư bản - kể cả những hệ thống đã phát triển và đạt mức tinh vi như Mỹ. Chủ nghĩa tư bản là một tiến trình năng động, thường xuyên tạo ra các nạn nhân vô tội, những kẻ mất công ăn việc làm hoặc thấy cuộc sống của mình bị đe dọa. Suốt trong thời kỳ khủng hoảng và sau đó, người dân đã kỳ vọng chính phủ của mình cung ứng một mức độ ổn định nào đó trong khi họ phải đối diện với sự bấp bênh kinh tế. Đây là một bài học mà các nhà chính trị của các nền dân chủ tại các nước đang phát triển không thể nào quên; sự vững chãi và tính chính danh của các hệ thống dân chủ mong manh này sẽ tùy thuộc vào khả năng của họ trong việc mang lại một biện pháp mạnh mẽ hơn nhằm bảo vệ các lợi ích xã hội.

Ta hãy so sánh cách phản ứng của lục địa châu Âu với cách phản ứng của Mỹ. Cho đến nay, với cuộc khủng hoảng trong khu vực đồng euro còn tiếp diễn, Tây Âu đã kinh qua một cuộc phục hồi kinh tế ít đau đớn hơn Mỹ rất nhiều, nhờ có một hệ thống tiến bộ hơn trong việc tự động chi tiêu cho các vấn đề xã hội nhằm chống lại các chu kỳ khủng hoảng, bao gồm cả bảo hiểm thất nghiệp. Trái lại, cuộc phục hồi của giới thất nghiệp tại Hoa Kỳ đã làm cho mô hình kinh tế Mỹ thậm chí còn kém hấp dẫn đối với các nhà làm chính sách trong thế giới đang phát triển, nhất là các nhà lãnh đạo đang càng ngày càng bị sức ép chính trị buộc phải chăm lo đến các nhu cầu của giới trung lưu.

Một gương sáng có thể tìm thấy tại Trung Quốc, về việc nhà nước bắt đầu nhấn mạnh chính sách xã hội. Nhằm đối phó với một dân số già nua khá nhanh, lãnh đạo Trung Quốc đang tranh đấu trong hậu trường nhằm xây dựng một hệ thống hưu bổng hiện đại, một sự kiện tượng trưng cho sự chuyển đổi từ chiến thuật truyền thống là chỉ tập trung vào nỗ lực tạo thêm công ăn việc làm để duy trì ổn định xã hội và chính trị. Tại châu Mỹ La-tinh, những sức ép tương tự đã diễn ra cách khác. Sau khi trải qua một sự kiệt sức sau những cải tổ theo khuynh hướng tự do vào thập niên 1990, những cải tổ xem ra không tạo được sự tăng trưởng kinh tế mà nhiều người mong đợi, vùng này đã đi theo đường lối khuynh tả trong thế kỷ này, và các tân chính phủ tại đây đã gia tăng chi tiêu trong các lãnh vực xã hội để giảm nghèo và bất công. Nhiều quốc gia đã theo gương thành công của Brazil và Mexico và đặt ra những kế hoạch trợ cấp tiền mặt cho các hộ nghèo (những kế hoạch này đòi hỏi người thừa hưởng phải cho con đi học hoặc hội đủ một số điều kiện khác). Tại Brazil và Mexico, đường lối này đã giúp cắt giảm rõ rệt những nấc đầu tiên của sự chênh lệch lợi tức trong nhiều năm qua và đã giúp che chắn cho những hộ nghèo nhất khỏi chịu những tác động gay gắt của cuộc khủng hoảng mới đây. Tất nhiên, câu hỏi cần đặt ra là, liệu những chương trình nhằm giúp đỡ người nghèo như thế này (và vì thế cần giữ các dự chi ngân sách khác thật thấp) có gặp khó khăn trong việc thu hút hậu thuẫn dài hạn của giới trung lưu đang lớn mạnh trong vùng hay không, và bằng cách nào mà các quốc gia này và các nền kinh tế tân hưng khác, kể cả Trung Quốc, kiểm soát được các chi phí ngân sách cho chương trình trợ cấp y tế, hưu bổng rộng lớn hơn, và các chương trình bảo hiểm xã hội khác. Liệu các quốc gia này có giải quyết tốt đẹp hơn các vấn đề gắn liền với các chương trình trợ cấp rộng lớn nhưng thiếu ngân quỹ, nghĩa là cùng một loại vấn đề mà châu Âu và Mỹ đang đối phó trong khi dân số của họ trở nên già nua?

Bàn tay hữu hình

Hậu quả thứ ba của cuộc khủng hoảng tài chính là sự rộ lên một đợt tranh luận về chính sách công nghiệp - tức chiến lược phát triển các khu vực công nghiệp đặc trưng của một quốc gia, mà ngày trước thường được thực hiện xuyên qua các sự hỗ trợ như tín dụng rẻ hay tiền trợ cấp trực tiếp hay xuyên qua các ngân hàng phát triển do nhà nước quản lý. Những chính sách này từng bị coi là những thất bại nguy hiểm trong những thập niên 1980 và 1990 vì nhà nước đã ra sức chống đỡ cho những công nghiệp nội địa thiếu hiệu năng kinh tế với sự thất thoát ngân sách quá cao. Nhưng cuộc khủng hoảng tài chính gần đây và cách đối phó có hiệu quả của một số quốc gia rất có thể sẽ củng cố cái ý niệm cho rằng các nhà kỷ trị tài ba (competent technocrats) tại những nước đang phát triển có khả năng quản lý sự tham gia của nhà nước trong các khu vực sản xuất. Brazil, chẳng hạn, đã sử dụng ngân hàng phát triển do chính phủ bảo trợ như một phần của chương trình kích thích kinh tế sơ khởi nhằm đối phó khủng hoảng, và Trung Quốc đã hành động tương tự xuyên qua các ngân hàng do nhà nước quản lý. Tuy nhiên, chính sách công nghiệp mới mẻ này không có mục đích lựa chọn các khu vực công nghiệp thành công hay mang lại các chuyển đổi khu vực (sectoral shifts) to lớn trong sản xuất. Chính sách này chủ yếu tìm cách giải quyết các vấn đề phối hợp và các chướng ngại khác đã làm nản lòng giới đầu tư tư nhân trong các công nghiệp và công nghệ mới, những khó khăn mà một mình các lực tác động của thị trường không thể khắc phục được. Để thúc đẩy ngành công nghiệp may mặc đầy sáng kiến tại Tây Phi, chẳng hạn, các chính phủ cần phải đảm bảo một nguồn cung cấp liên tục các loại vải vóc hoặc tài trợ việc xây cất các bến cảng nhằm tránh tình trạng ùn tắt hàng hóa xuất khẩu. Đại ý là, bằng cách gánh chịu một số rủi ro tài chính ban đầu cùng với các rủi ro khác và bằng cách cải tổ cơ sở hạ tầng công cộng một cách có hệ thống hơn, các chính phủ có thể giúp đỡ các nhà đầu tư tư nhân vượt qua được các phí tổn nặng nề của những người đi tiên phong và có sáng kiến trong những khu vực kinh tế còn mới mẻ. Trong ba thập niên qua, các định chế phát triển đặt cơ sở tại Washington đã có quan niệm cho rằng tăng trưởng kinh tế bị đe dọa bởi tình trạng bất lực của chính phủ và nạn tham nhũng nhiều hơn là do các thất bại của thị trường. Nay chủ nghĩa tư bản kiểu Mỹ không còn là thần tượng nữa, liệu quan niệm này đã bắt đầu thay đổi chăng? Liệu quan niệm cho rằng nhà nước có thể đóng một vai trò tích cực hơn đã bắt đứng vững chăng? Câu trả lời, đối với từng nước đang phát triển, sẽ tùy thuộc vào một sự đánh giá về khả năng điều hành quốc gia của nhà nước sở tại. Sự thể cũng chỉ vì, sự phê bình có ý nghĩa nhất về chính sách công nghiệp không bao giờ là kinh tế mà là chính trị; người ta tranh luận rằng tiến trình làm quyết sách kinh tế tại các nước đang phát triển không thoát khỏi sức ép chính trị. Các nhà phê bình cho rằng những người làm chính sách kinh tế tại đây sẽ duy trì những biện pháp bảo hộ mậu dịch một thời gian lâu sau khi đã thực hiện mục đích ban đầu là trực tiếp khởi động các công nghiệp nội địa. Những chính sách công nghiệp như giảm bớt lệ thuộc vào hàng nhập khẩu và nâng đỡ các công nghiệp còn non trẻ, mặc dù về sau bị chế nhạo tại Washington, thực ra đã từng tạo được tỉ lệ tăng trưởng kinh tế khá ấn tượng trong những thập niên 1950 và 1960 tại Đông Á và châu Mỹ La-tinh. Tuy nhiên, vấn đề là các chính phủ tại châu Mỹ La-tinh không có đủ bản lĩnh chính trị để tháo gỡ chế độ bảo hộ mậu dịch, nên các công nghiệp nội địa của họ không đủ sức cạnh tranh toàn cầu. Do đó, các nhà kỹ trị tại các nước đang phát triển, nếu dự tính sử dụng các chính sách công nghiệp, thì phải cân nhắc yếu tố chính trị của việc này. Liệu đã có hay chưa một bộ máy thư lại (a bureaucracy) đủ khả năng giải quyết các vấn đề và độc lập với các sức ép chính trị? Liệu có đủ tiền để theo đuổi một nghị trình như thế hay không? Liệu bộ máy thư lại đó có thể làm những quyết sách chính trị khó khăn, như loại bỏ các chính sách công nghiệp ấy một khi chúng không còn cần thiết nữa hay không? Hầu hết việc áp dụng chính sách công nghiệp thành công đều diễn ra ở Đông Á, là nơi đã có một truyền thống lâu đời của các bộ máy thư lại kỹ trị vững mạnh (strong technocratic bureaucracies). Những nước không có một di sản như thế thì cần phải thận trọng hơn

Làm cho bộ máy thư lại hoạt động hữu hiệu

Nếu các quốc gia muốn đẩy mạnh phát triển công nghiệp và cung ứng một mạng lưới an toàn xã hội, chính phủ cần phải cải tổ các khu vực công; thật vậy, hậu quả thứ tư của cuộc khủng hoảng tài chính là một nhắc nhở khá nhức nhối về những tổn thất do đã không làm như vậy. Tại Mỹ, các cơ quan điều tiết thiếu ngân quỹ, đã gặp phải khó khăn trong việc thu hút nhân tài và đối diện với sự chống đối chính trị. Điều này không đáng ngạc nhiên: tiềm ẩn trong học thuyết Reagan-Thatcher là tín lý cho rằng sự vận hành của thị trường có thể thay thế cho một chính phủ có hiệu năng. Cuộc khủng hoảng tài chính này đã chứng tỏ rằng các thị trường [tự do] không được điều tiết hay điều tiết yếu kém có thể gây ra những tổn thất cực kỳ to lớn.

Lãnh đạo tại các nước phát triển cũng như đang phát triển hết sức ngỡ ngàng trước sức bật ngoạn mục của Trung Quốc tiếp theo sau cuộc khủng hoảng tài chính, một kết quả do bộ máy hoạch định chính sách được quản lý chặt chẽ từ trên xuống dưới, đã giúp Trung Quốc tránh được những đình trệ của một tiến trình dân chủ rối rắm. Do đó, nhiều nhà lãnh đạo chính trị trong thế giới đang phát triển hiện nay đã gắn liền tính hiệu năng và khả năng giải quyết vấn đề (efficiency and capability) với các hệ thống chính trị độc tài. Nhưng có rất nhiều chế độ độc tài tồi dở. Điều làm cho Trung Quốc nổi trội là một bộ máy thư lại, chí ít ở cấp cao, có đủ khả năng quản lý và phối hợp các chính sách tinh vi. Điều này đã làm cho Trung Quốc trở thành một ngoại lệ trong các nước có lợi tức đầu người thấp. Chủ trương đẩy mạnh các khu vực công có hiệu năng cao là một trong những thử thách to lớn nhất cho việc phát triển kinh tế mà thế giới đang đối phó. Các định chế phát triển như Ngân hàng Thế giới và Bộ Phát triển Quốc tế của Vương quốc Anh đã hỗ trợ những chương trình có mục đích tăng cường các khu vực công, thúc đẩy việc điều hành quốc gia hữu hiệu (good governance), và chống tham nhũng trong 15 năm qua nhưng không thu được kết quả là bao. Sự thể ngay cả các cơ quan điều tiết tài chính tại Mỹ và Anh không sử dụng được những quyền hành hiện có trong tay hay theo dõi kịp thời những thị trường đang phát triển nhanh chóng là một nhắc nhở đáng hổ thẹn, rằng ngay tại các nước phát triển nhất cũng khó mà duy trì được những khu vực công có hiệu quả.

Tại sao các nước đang phát triển không đạt được bao nhiêu tiến bộ trong việc cải thiện các khu vực công? Vấn đề thứ nhất là, các bộ máy thư lại tại đây thường chỉ phục vụ các chính phủ mà thực chất chỉ là những nhóm lợi ích (rent-seeking coalitions) hành động vì tư lợi, chứ không vì lý tưởng phục vụ nhân dân với tinh thần chí công vô tư (impersonal public service). Các nhà tài trợ từ bên ngoài thường không có sức mạnh đòn bẩy (leverage) để buộc họ phải thay đổi, chỉ trừ phần nào ngoại lệ của các cơ chế như thủ tục gia nhập Liên minh châu Âu (the European Union’s accession process). Vấn đề thứ hai là, các định chế hữu hiệu cần phải phát sinh từ trong nước, phản ánh thực tế chính trị, xã hội, và văn hóa của nước đó. Sự phát triển của các guồng máy thư lại chí công vô tư (impersonal bureaucracies) của phương Tây là thành quả của một tiến trình lâu dài và khó nhọc, với các yếu tố nằm ngoài lãnh vực kinh tế (như nhu cầu huy động nguồn lực để phục vụ chiến tranh) đóng một vai trò quan trọng trong việc tạo ra những cơ chế nhà nước vững mạnh (như guồng máy thư lại hữu hiệu nổi tiếng của nước Phổ/Prussia). Các định chế như chế độ pháp trị (the rule of law) ít khi hoạt động hữu hiệu nếu chúng chỉ được sao chép từ nước ngoài; xã hội của các nước sở tại phải hết sức tin tưởng vào nội dung của những định chế ấy. Sau cùng, cuộc cải tổ khu vực công phải đi song song với sự nghiệp xây dựng đất nước. Nếu một xã hội không ý thức rõ ràng về bản sắc quốc gia (national identity) hay cùng chia sẻ một lợi ích chung, các cá nhân sẽ không mấy trung thành với xã hội đó bằng trung thành với nhóm sắc tộc, bộ lạc, hay mạng lưới ô dù của mình.

Tiến tới một thế giới đa cực

Trong nhiều năm về sau, có lẽ các nhà viết sử sẽ lấy cuộc khủng hoảng tài chính này làm điểm kết thúc cho sự thống trị kinh tế của Mỹ trong các vấn đề toàn cầu. Nhưng xu thế đi tới một thế giới đa cực đã bắt đầu trước đó khá lâu, và sự sụp đổ từ bên trong (the implosion) của các thị trường tài chính phương Tây và sự phục hồi yếu ớt của chúng chỉ tăng tốc tiến trình này mà thôi. Thậm chí trước khi cuộc khủng hoảng này xảy ra, các định chế quốc tế được thiết lập sau Thế chiến II để quản lý các thách thức kinh tế và an ninh đã chịu nhiều căng thẳng và cần được cải tổ. Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới đã gặp nhiều yếu kém trong cơ cấu điều hành, những cơ cấu phản ánh những thực trạng kinh tế không còn phù hợp với thời đại ngày nay. Bắt đầu từ thập niên 1990 và còn tiếp tục vào thế kỷ này, những định chế Bretton Woods [như IMF và Ngân hàng Thế giới] đã chịu sức ép ngày một gia tăng, buộc phải trao thêm quyền biểu quyết cho các nước có thị trường đang lên, như Brazil và Trung Quốc. Đồng thời, nhóm G-7, nhóm chóp bu gồm sáu nước dân chủ phương Tây có nền kinh tế lớn nhất cộng với Nhật Bản, lúc bấy giờ vẫn còn là ủy ban điều hành không chính thức của cả thế giới khi nói đến các vấn đề phối hợp kinh tế toàn cầu, thậm chí giữa lúc các trung tâm quyền lực khác bắt đầu xuất hiện.

Cuộc khủng hoảng tài chính 2008 cuối cùng đã dẫn đến cái chết của nhóm G-7 như là trung tâm chính của việc phối hợp chính sách kinh tế toàn cầu và thay thế vào đó bằng nhóm G-20. Tháng 11/2008, lãnh đạo của các nước thuộc nhóm G-20 đã họp tại thủ đô Washington để phối hợp một chương trình kích thích kinh tế toàn cầu - một cuộc họp từ đó đã triển khai thành một định chế quốc tế nghiêm chỉnh. Vì nhóm G-20, khác với nhóm G-7, bao gồm các quốc gia tân hưng như Brazil, Trung Quốc, và Ấn Độ, sự nới rộng vai trò điều hợp kinh tế này tiêu biểu cho một sự nhìn nhận khá muộn màng một nhóm mới xuất hiện gồm nhiều thế lực kinh tế toàn cầu.

Cuộc khủng hoảng cũng đã thở một luồng sinh khí mới và tạo lại tính chính danh cho IMF và Ngân hàng Thế giới. Trước đó, IMF có vẻ như đang nhanh chóng trở thành lỗi thời. Các thị trường vốn tư nhân đã cung cấp tài chính cho các quốc gia với những điều khoản thuận lợi, không cần phải chịu những điều kiện khắt khe thường ràng buộc với các khoản nợ IMF. Tổ chức này lại gặp những khó khăn về ngân quỹ cần thiết để tài trợ cho các hoạt động của mình và đang ở trong tiến trình cắt giảm nhân viên.

Nhưng viễn ảnh đã thay đổi vào năm 2009, khi lãnh đạo các quốc gia thuộc nhóm G-20 thỏa thuận đảm bảo rằng các định chế Bretton Woods [IMF và Ngân hàng Thế giới] sẽ có thêm nguồn lực đến những 1.000 tỷ đôla để giúp các nước vượt qua những thiếu hụt tài chính tương lai. Những nước như Brazil và Trung Quốc nằm trong nhóm đã đóng góp vào các quỹ đặc biệt, những quỹ về sau đã được sử dụng để tài trợ cho Hy Lạp, Hungary, Iceland, Ireland, Latvia, Pakistan, và Ukraine.

Bằng cách yêu cầu các thị trường tân hưng nhận lãnh vai trò lãnh đạo to lớn hơn trong các vấn đề toàn cầu, các nước dân chủ phương Tây đang ngầm thú nhận rằng họ không còn khả năng quản lý các vấn đề kinh tế toàn cầu một mình. Tuy nhiên, điều được mệnh danh là “sự vươn dậy của phần thế giới còn lại” không phải chỉ nói về quyền lực kinh tế và chính trị mà thôi; nó còn nói về cuộc cạnh tranh về tư duy và mô hình phát triển toàn cầu. Phương Tây, và đặc biệt là Hoa Kỳ, không còn được coi là trung tâm duy nhất về các sáng kiến có liên quan đến chính sách xã hội. Những kế hoạch tài trợ tiền mặt có điều kiện cho dân chúng, chẳng hạn, đã được phát triển và áp dụng trước tiên tại châu Mỹ La-tinh. Còn về chính sách công nghiệp, trong vòng 30 năm qua phương Tây không đóng góp sáng kiến nào đáng kể trong lãnh vực đó. Ngày nay, người ta phải hướng về các nước có thị trường tân hưng, chứ không phải các nước phát triển, để tìm kiếm các mô hình thành công đang được áp dụng. Còn tại các tổ chức quốc tế, tiếng nói và ý kiến của Mỹ và châu Âu đang mất dần tính khống chế. Tiếng nói của các nước có thị trường tân hưng - tức những quốc gia đã đóng góp đáng kể vào ngân quỹ của các định chế tài chính quốc tế - đang có thêm nhiều trọng lượng.

Tất cả những điều này báo hiệu một thay đổi rõ rệt trong nghị trình phát triển (the development agenda). Ngày trước, đây là một nghị trình được phát sinh trong thế giới phát triển và được thực hiện trong – và, nói đúng ra, thường được áp đặt lên - thế giới đang phát triển. Hoa Kỳ, châu Âu, và Nhật Bản sẽ tiếp tục là nơi phát sinh các nguồn lực và tư duy kinh tế đáng kể, nhưng các thị trường tân hưng hiện nay đang gia nhập đấu trường này và sẽ đóng các vai trò có ý nghĩa. Các nước như Brazil, Trung Quốc, Ấn Độ, và Nam Phi sẽ là những nước vừa đóng góp vừa thụ hưởng những nguồn lực cho việc phát triển và những phương thức hữu hiệu nhất để sử dụng những nguồn lực ấy.

Một bộ phận lớn người nghèo trên thế giới hiện đang sống trong biên giới của các nước tân hưng nói trên, nhưng họ đã nhận được một sự kính nể mới mẻ trên toàn cầu trong các lãnh vực kinh tế, chính trị, và tri thức. Thật vậy, sự phát triển của một quốc gia không bao giờ là một quà tặng của người giàu trao cho người nghèo, nói đúng ra đó là thành quả mà người người nghèo phải tự mình gặt hái. Hình như các cường quốc phương Tây cuối cùng đã nhận ra chân lý này dưới ánh sáng của một cuộc khủng hoảng tài chính, mà đối với họ, vẫn chưa hoàn toàn chấm dứt.

T.N.C.

Người dịch gửi trực tiếp cho BVN