17/06/2011

Thủy điện và lỗ hổng trong quy trình vận hành

Tô Văn Trường

Quy hoạch thiết kế các hồ chứa của ta vẫn bị chi phối lợi ích ngành và quy trình vận hành mới chỉ thực hiện cho bài toán mùa lũ

Các công trình hồ chứa thủy lợi, thủy điện lớn nhỏ khác nhau đã và đang xây dựng góp phần đáng kể vào việc phát triển kinh tế xã hội ở nước ta. Tuy nhiên, trong công tác quy hoạch thiết kế và đặc biệt là công tác quản lý vận hành các liên hồ chứa theo bài toán hệ thống vẫn còn nhiều bất cập do cả nguyên nhân chủ quan lẫn khách quan.

Ngày 13/10/2010 Phó Thủ tướng Hoàng Trung Hải đã ký văn bản số 1879/QĐ-TTg: Phê duyệt danh mục các hồ thủy lợi, thủy điện trên lưu vực sông phải xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa. Theo đó, các hồ chứa được xây dựng trên lưu vực 11 sông phải xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa để thống nhất về việc xả lũ, đảm bảo phát điện, và an toàn cho dân cư vùng hạ du.

Tuy nhiên, cho đến nay, mới có 5 lưu vực đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt quy trình vận hành liên hồ chứa là: Lưu vực sông Hồng (Sơn La, Hòa Bình, Thác Bà và Tuyên Quang); lưu vực sông Vu Gia - Thu Bồn (A Vương, Đăk Mi 4, Sông Tranh II); lưu vực sông Ba (An Khê - Kanak, Ayun Hạ, Krông Năng, Sông Hinh, Sông Ba Hạ); lưu vực Sê San (Plei Krông, Ialy, Sê San 3, Sê San 3A); lưu vực Srêpok (Buôn Tua Sah, Buôn Koup, Srêpok 3 và Srêpok 4).

Thực trạng các lưu vực sông đã được phê duyệt quy trình vận hành

Nhìn vào danh mục các hồ chứa đã được phê duyệt "lỗ hổng" đầu tiên nhận thấy là không có phương pháp luận, cách tiếp cận giống như của các nước tiên tiến là bài toán quy trình vận hành hệ thống phải được xây dựng cho cả năm. Khi quy hoạch thiết kế hồ chứa, người ta đã phải quan tâm đến việc xây dựng bài toán quy trình vận hành lợi ích tổng hợp và quy trình vận hành không tách rời mùa cạn và mùa lũ.

Quy hoạch thiết kế các hồ chứa của ta vẫn bị chi phối lợi ích ngành và quy trình vận hành mới chỉ thực hiện cho bài toán mùa lũ. Sau này,  nếu làm tiếp bài toán mùa cạn sẽ có chỗ bị trống ở thời đoạn giao thời giữa mùa lũ và mùa cạn.

Quy trình của 5 lưu vực sông được phê duyệt thì chủ yếu là các hồ chứa thủy điện, các hồ chứa lớn phục vụ cho mục đích khác (tưới, cấp nước sinh hoạt..) rất ít. Trên 4 lưu vực của Miền Trung và Tây Nguyên chỉ có duy nhất một công trình Ayun Hạ là có nhiệm vụ cấp nước tưới cho nông nghiệp, các hồ còn lại hoàn toàn là các hồ chứa thủy điện.

 

clip_image001

Thuỷ điện An Khê - Kanak (Gia Lai) đột ngột xả lũ vào đêm 24, rạng sáng ngày 25.5, gây thiệt hại lớn cho hàng trăm hộ dân huyện Kbang, tỉnh Gia Lai. Ảnh SGTT

Đối với 4 lưu vực sông ở Miền Trung và Tây Nguyên, cách tiếp cận để xây dựng quy trình vận hành liên hồ của Bộ Tài nguyên & Môi trường là: (1) Đảm bảo an toàn công trình; (2) Góp phần giảm lũ cho hạ du và (3) Đảm bảo hiệu quả phát điện.

Như vậy mục tiêu "giảm lũ cho hạ du" không phải là nhiệm vụ chính của quy trình vận hành liên hồ mà chỉ là góp phần, còn "góp phần" giảm như thế nào, ảnh hưởng cụ thể ra sao đến hạ du và vùng hạ lưu nào được hưởng lợi từ quy trình vận hành liên hồ chứa thì đều không được phân tích nêu rõ cả ở trong Quyết định phê duyệt lẫn trong báo cáo thuyết minh. Các hồ thủy điện trong quy trình vận hành liên hồ chứa khi hạ mực nước để đón lũ được xem xét chủ yếu dựa trên cơ sở không làm giảm nhiều sản lượng điện của các hồ chứa thủy điện.

Trên thực tế tổng dung tích phòng lũ của các hồ chứa theo các quy trình vận hành liên hồ đã được phê duyệt là rất nhỏ so với tổng lượng lũ đến của các lưu vực. Ví dụ như lưu vực Vu Gia - Thu Bồn, tổng dung tích phòng lũ của cả 3 hồ A Vương, Sông Tranh II, Đăk Mi 4 chỉ là 128.106 m3, dung tích này là rất nhỏ so với tổng lượng lũ 5 ngày max tại Nông Sơn là 2.890.106 m3 và Thành Mỹ là 1.176,7.106 m3 .

Lưu vực sông Ba với 5 hồ chứa theo quy trình vận hành liên hồ, tổng dung tích phòng lũ của các hồ là 260,5.106 m3 cũng rất nhỏ so với tổng lượng lũ 5 ngày max tại Củng Sơn là 2.507,3.106 m3. Lưu ý là các trạm Nông Sơn, Thành Mỹ - trên sông Vu Gia - Thu Bồn, trạm Củng Sơn trên sông Ba còn cách vùng hạ lưu tới 45-50 km.

Còn đối với lưu vực sông Sê San và Srepok vùng bảo vệ giảm lũ hạ du là không rõ ràng, quy trình vận hành liên hồ của 2 lưu vực sông thuộc vùng Tây Nguyên là thượng nguồn của lưu vực sông Mekong chỉ là giảm lũ cho hạ du và không gây biến động dòng chảy đột ngột vùng biên giới Việt Nam - Campuchia.

Về vai trò của quy trình vận hành liên hồ khi xả lũ, cũng chưa có quy định cụ thể nào về xử phạt khi xả sai quy trình. Người dân vẫn còn nhớ trận lũ tháng 10 năm 2010 ở lưu vực sông Ba một số hồ chứa như sông Ba Hạ, sông Hinh xả lũ mà không báo trước cho Ban chỉ huy phòng chống lụt bão tỉnh Phú Yên dẫn đến tình trạng gây lũ nhân tạo, "lũ chồng lên lũ" ở  thành phố Tuy Hòa.

Tuy nhiên, sau khi nhiều đoàn thanh tra đến làm việc với các nhà máy thủy điện và tỉnh Phú Yên thì một trong những kết luận là do thông tin liên lạc không thông suốt!? Sự  kiện thủy điện An Khê-Kanak (Gia Lai) của Tập đoàn điện lực Việt Nam  đột ngột xả lũ vào đêm 24 rạng ngày 25/5/2011 mới đây gây thiệt hại lớn cho hàng trăm hộ dân huyện Kbang, đã xác định hồ thủy điện xả nước sai không theo quy trình vận hành nhưng lại khó xử phạt!?

Thực tế,  hồ An Khê - Kanăk là hồ chứa nằm trong quy trình vận hành  liên hồ chứa trên lưu vực sông Ba với thời gian quy định vận hành từ 1/9 đến 15/12 hàng năm, đây là thời kỳ lũ chính vụ với lưu lượng lũ lớn nhất đã quan trắc được tại trạm thủy văn Củng Sơn là 20.700 m3/s ngày 4/10/1993 tương ứng với tần suất khoảng 1%.

Đợt xả lũ vừa rồi của thủy điện An Khê - Kanak vào đêm 24, rạng sáng ngày 25/5 không nằm trong thời gian quy định của quy trình vận hành liên hồ chứa, xả không báo trước, không theo quy luật tự nhiên đã gây thiệt hại lớn cho nhân dân huyện Kbang cũng là điều dễ hiểu.

Các nguyên nhân bất cập của các quy trình vận hành liên hồ chứa

Trong quy phạm pháp luật có 3 phạm trù riêng biệt được phát sinh và tồn tại theo một trình tự  là: 1) Giả định; 2) Quy định, và 3) Chế tài. Nói cách khác, có giả định thì mới có quy định, có quy định thì mới có chế tài. Ở  Việt Nam, văn bản luật thường chỉ chứa đựng có 2 phạm trù giả định và quy định, nhưng cũng không đủ độ chi tiết cần thiết và thường phải có văn bản dưới luật (Nghị định của Chính phủ) để hướng dẫn; đặc biệt, văn bản luật của ta thường không có phạm trù thứ ba (chế tài) mà việc này thường được giao cho Chính phủ xây dựng và ban hành riêng ở dạng "văn bản dưới luật" (Nghị định về xử phạt hành chính).

Ở nước ta, Bộ, ngành nào của Chính phủ được giao quản lý lĩnh vực nào thì thường được giao chủ trì soạn thảo văn bản luật thuộc lĩnh vực đó và thông qua Chính phủ trình lên Quốc hội để  xem xét và thông qua. Sau khi văn bản luật (chủ yếu là giả định và quy định) được Quốc hội thông qua, cái gì chưa rõ thì Chính phủ ra Nghị định hướng dẫn thêm (cũng chủ yếu về giả định và quy định) và có toàn quyền ra Nghị định về chế tài (xử phạt hành chính). Tất cả các nghị định đều do Bộ, ngành chủ quản xây dựng và trình Chính phủ nên không thể tránh được góc nhìn chủ quan luôn ưu tiên vì lợi ích của chính ngành mình.

Duyệt quy trình hồ thủy điện do Bộ Công thương, nhưng duyệt quy trình vận hành liên hồ (hồ thủy điện, hồ thủy lợi) lưu vực sông do Bộ Tài nguyên và Môi trường chịu trách nhiệm. Quy trình vận hành liên hồ ban hành chậm vì xây dựng quy trình liên hồ trên một lưu vực sông khó khăn do có rất nhiều hồ chứa (cả thủy lợi và thủy điện), phần lớn các hồ thủy điện chỉ có dung tích phòng lũ cho bản thân công trình, không có dung tích phòng lũ cho hạ du (trừ một số hồ rất lớn như Hòa Bình, Thác Bà, Tuyên Quang và Sơn La), sau khi đã trữ hết phần  dung tích phòng lũ cho công trình, lũ vẫn về thì phải xả lũ để bảo đảm an toàn công trình, thì hạ du sẽ bị ngập. Bộ Tài nguyên và Môi trường chưa có nhiều kinh nghiệm xây dựng quy trình vận hành liên hồ chứa.

Vai trò "nhạc trưởng" của Nhà nước ta trong quản lý các vấn đề về luật pháp là có vấn đề. Ở cấp nào cũng có nhạc trưởng, như: Ở Quốc hội có Ủy ban Pháp luật; ở Chính phủ có Bộ Tư pháp; ở từng Bộ có Vụ Pháp chế, thậm chí ở Tổng cục trực thuộc Bộ cũng có Vụ/Ban Pháp chế ... song không biết vì lý do gì mà có rất nhiều trường hợp xảy ra như: "trống đánh xuôi, kèn thổi ngược" , "nhạc công bỏ chỗ", "nhạc công quên chơi nhạc"  mà nhạc trưởng không biết, không hay !?  Tức là, đã có khá nhiều sự chồng chéo, mâu thuẫn, kẽ hở  và những bất cập khác giữa các văn bản luật với nhau, giữa các văn bản luật và văn bản dưới luật với nhau. Lĩnh vực quản lý tài nguyên nước thể hiện rất rõ tình trạng này (Luật Tài nguyên nước, Luật Đê điều, Luật Điện lực, Luật Thủy lợi ...).

Ví dụ cụ thể có Trung tâm thủy văn môi trường cùng lúc ký 2 hợp đồng (1) Quy hoạch tổng  hợp tài nguyên nước lưu vực sông Ba với Bộ Tài nguyên & Môi trường và (2) Quy hoạch tổng hợp nguồn nước lưu vực sông Ba với Bộ Nông nghiệp & PhAt triển nông thôn. Điều đó có nghĩa là người ta chỉ thay mỗi cụm từ "tài nguyên nước" thành "nguồn nước"  là có 2 hợp đồng nội dung giống hệt nhau vừa chồng chéo, vừa gây lãng phí tiền bạc của nhân dân.

Các giải pháp khắc phục

Về hệ thống chính trị cần nâng cao chất lượng, phân biệt rõ vai trò, trách nhiệm của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tư pháp trong việc xây dựng Luật, Nghị định, Thông tư. Cụ thể về tổ chức liên quan đến quản lý lưu vực sông của Bộ Nông nghiệp &Phát triển nông thôn, Bộ Tài nguyên và Môi trường và Bộ Công thương cần phải quy về đầu mối có "nhạc trưởng" chỉ huy để tránh chồng chéo, lãng phí, không hiệu quả.

Rà soát đánh giá lại công tác quy hoạch thiết kế các hồ chứa, kể cả nhiệm vụ của công trình vì mục tiêu lợi ích tổng hợp để điều chỉnh, bổ sung vì bản thân quy trình vận hành vẫn có nhiều hạn chế không thể khắc phục thay cho công tác quy hoạch thiết kế. Đối với quy trình vận hành  hồ chứa trong lưu vực sông phải xem xét đánh giá lại nhiệm vụ của cả hồ chứa thủy điện và thủy lợi.

Rà soát xây dựng lại quy trình vận hành liên hồ chứa theo bài toán hệ thống cả năm kể cả mùa lũ và mùa kiệt. Thông thường cuối mùa lũ là giai đoạn tích nước đầy hồ để điều tiết cho mùa kiệt, đồng thời có nhiệm vụ cắt lũ muộn do đó phải có quy trình vận hành thông suốt giữa mùa lũ và mùa kiệt mới đảm bảo tính khách quan khoa học và hiệu quả.

Các quy trình vận hành liên hồ chứa thuộc các tỉnh miền Trung,  cần phải có quy định cụ thể ai là Tổng chỉ huy vận hành hệ thống hồ, không nên chỉ giao trách nhiệm cho chủ hồ thực hiện vận hành theo quy trình.

Đối với các hồ chứa thuộc khu vực miền Trung thường chỉ quy định: Khi mực nước hồ đã đến mực nước dâng bình thường  hoặc mực nước trước lũ,  lưu lượng xả lũ không được lớn hơn lũ đến. Điều đó không sai nhưng chưa đủ vì khi mực nước hồ nhỏ hơn mực nước dâng bình thường, hồ có thể tích nước (Qxả =0) đến khi mực nước hồ đạt mực nước dâng bình thường sẽ xả lũ với lưu lượng bằng lũ đến. Do vậy,  sẽ gây hiện tượng "sốc", cho hạ du vì lưu lượng đột ngột tăng từ  0 đến lưu lượng rất lớn, sẽ gây ra sạt lở, thiệt hại cho người và của cho hạ du. Có thể gọi đó là  "xả lũ không an toàn" cho hạ du. Do đó, cần phải bổ sung thêm các điều về "xả lũ an toàn cho hạ du" vào các quy trình vận hành cho hồ chứa ở miền Trung.  Ngoài ra, cần rà soát lại các quy trình đã ban hành đối với hệ thống trên sông Ba Hạ, sông Vu Gia-Thu Bồn với trình độ dự báo lũ như hiện nay, các chủ hồ rất khó vận hành theo đúng quy trình đã ban hành.

Quy trình vận hành hồ chứá  dựa trên dự báo có nhiều rủi ro vì khả năng dự báo mực nước triều ở vùng cửa sông khi có lũ bão, mưa lớn ở hạ du lưu vực sông còn rất hạn chế.  Địa hình miền Trung dốc, sông ngắn chảy nhanh nên việc dự báo thủy văn càng khó chính xác. Theo chúng tôi, không nên dựa vào dự báo để vận hành mà phải đưa phần cứng vào vận hành,  sau đó mới kết hợp với cảnh báo, dự báo cho an toàn hơn.

Thay cho lời kết

Quy trình vận hành liên hồ chứa được Chính phủ phê duyệt mới chỉ dừng lại ở việc xây dựng vận hành mùa lũ, dẫn đến không mấy hiệu quả bởi vì giữa các mục tiêu nhiệm vụ có những mâu thuẫn nhất định. Cho nên khi xây dựng quy trình hồ chứa cần phải xây dựng quy trình vận hành cả năm. Bên cạnh đó, hầu hết các hồ chứa đều nằm trong hệ thống và có mối liên hệ với nhau nên giải quyết các mâu thuẫn về mặt lợi ích kinh tế càng phức tạp hơn và chính vì vậy cần phải xây dựng quy trình vận hành cả năm để giải quyết được các mâu thuẫn về mặt lợi ích kinh tế giữa các chủ thể tham gia trong hệ thống.

Hiện nay, các hồ chứa vừa và nhỏ ở các chi lưu vẫn do các địa phương quản lý cũng cần phải tiến đến việc xây dựng ban hành quy trình vận hành được sự chấp thuận của Bộ Tài nguyên & Môi trường để tránh tình trạng "băm nát" khi khai thác sử dụng tài nguyên nước.

Đối với nước ta, việc xóa bỏ "lỗ hổng"  trong quy trình vận hành liên hồ chứa,  có người ví von cũng quan trọng như  chẳng khác gì thế  giới đang tìm cách vá các lỗ hổng trên tầng ozon của khí quyển trái đất. Ở đây, cái cơ bản, cái lâu dài là phải nâng cao nhận thức, tầm nhìn, xóa bỏ triệt để tư duy lợi ích cục bộ trong mọi hoạt động kinh tế xã hội chứ không phải riêng gì lĩnh vực thủy lợi, thủy điện.

T. V. T.

Nguồn: Tuanvietnam.vietnamnet.vn