10/02/2012

Đã đến lúc phải nhìn thẳng vào vấn đề đất đai

GS. Võ Tòng Xuân

clip_image001  

Không ít trường hợp đất nông nghiệp bị thu hồi để quy hoạch, xây dựng thành sân golf. Ảnh: Tuệ Doanh.

 

(TBKTSG) - Càng để vấn đề đất đai dây dưa như hiện nay, cả nước phải tiếp tục tiêu tốn một khối lượng thời gian và chi phí rất lớn để giải quyết những tranh chấp kéo dài triền miên, mà đáng lẽ ta có thể dành thời gian và tiền của ấy vào việc phát triển sự nghiệp cho mỗi gia đình và đất nước.

Trong những khiếu kiện về đất đai, chiếm 70-80% tổng số các khiếu kiện, cuối cùng rồi phần thiệt thòi vẫn thuộc về người dân, vì Luật Đất đai hiện tại đã được thiết kế với nhiều lỗ hổng khiến các viên chức nhà nước có cơ hội lạm dụng và tham nhũng. Lý do mấu chốt nhất là khái niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”, mà mỗi người dân thoạt nghe đều rất khoái, nhưng suy ra thì không có mình trong cái “toàn dân” ấy.

Tôi còn nhớ thuở làm đại biểu Quốc hội, sau khi thành công trong việc tạo sự kiện thực tế để trung ương có căn cứ ban hành chính sách “Khoán 100” một thời gian thì tiếp đến phải tham gia ý kiến xây dựng Luật Đất đai đầu tiên năm 1987. Mục tiêu chủ yếu lúc đó là để chận đứng sự lạm quyền của các viên chức xã, huyện tự ý lấy đất khoán của nông dân đã đầu tư sửa sang thật tốt để giao lại cho người khác, buộc nông dân này nhận miếng đất khoán khác chưa được sửa sang gì. Sau hai ba lần bị thay đổi đất khoán, nông dân không ai còn muốn đầu tư vào mảnh đất khoán một vụ của mình cả. Sản lượng lúa cả nước không còn tăng nữa. Kết quả là Luật Đất đai 1987 ra đời với “Khoán 10” đã khiến sản lượng lúa năm 1989 tăng cao chưa từng thấy, và Việt Nam bắt đầu xuất khẩu gạo từ quí 4-1989.

Bản thân tôi thấy Luật Đất đai 1987 chỉ là giải pháp tình thế chứ không phải là một giải pháp hợp đạo lý xã hội Việt Nam. Quả đúng như thế. Vì Luật Đất đai 1987 chưa phù hợp đạo lý xã hội Việt Nam nên phải được sửa lại lần 1 vào năm 1993, sửa đổi lần 2 năm 1998, sửa đổi lần 3 năm 2001, lần 4 năm 2003, lần 5 năm 2009, và năm 2012 Nhà nước đang chuẩn bị đưa ra Quốc hội sửa đổi lần 6. Lại những tốn kém sức người và kinh phí một cách lãng phí nếu lần sửa đổi này cũng lại đưa ra những điều khoản bằng những câu văn hoa mỹ nhưng vẫn chưa đi vào thực tế phù hợp xã hội Việt Nam, để tiếp tục tạo cơ hội cho lạm dụng và tham nhũng. Đã đến lúc xây dựng bộ luật mới về đất đai - sở hữu cơ bản nhất của mỗi con người sống trên quả đất này.

Nguyên nhân chính gây nên những bất ổn về đất đai

Những cuộc kiện cáo, khiếu nại, xô xát lẫn nhau vì đất đai từ khi hòa bình lặp lại đến giờ, phần lớn đều do khái niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”. Khi Quốc hội thảo luận dự án Luật Đất đai năm 1987, tôi đã nêu lên chính sách ruộng đất của nước ta từ thời Lê sơ, bắt đầu từ vua Lê Thái Tổ và kế đến là Lê Thánh Tông, được ghi trong Bộ luật Hồng Đức từ năm 1483 lưu truyền đến thế kỷ 18.

Từ cuối thế kỷ 15, Bộ luật Hồng Đức đã công nhận ba loại chủ sở hữu đất đai, đó là chính nhà vua, quan chức cai quản làng xã, và người tư nhân cá thể, hoàn toàn không có khái niệm “sở hữu toàn dân”.

Hiến pháp 1959 của nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa vẫn kế thừa đạo lý xã hội Việt Nam, đã thừa nhận “bảo hộ quyền sở hữu về ruộng đất và các tư liệu sản xuất khác của nông dân” (điều 14) và chỉ coi “đất hoang” mới thuộc sở hữu toàn dân (điều 12). Khi Quốc hội thảo luận xây dựng Hiến pháp 1980 và sau này Hiến pháp 1992 kế thừa thì đất đai (toàn bộ đất đai nói chung) được tuyên bố là tài sản thuộc sở hữu toàn dân, các ý kiến trái lại xem xét theo Hiến pháp 1959 đều không được chấp nhận. Theo LS. Trần Hữu Huỳnh (xem TBKTSG số ra ngày 2-2-2012), Trưởng ban Pháp chế Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam (VCCI), xuất hiện lần đầu tiên trong Hiến pháp 1980 khái niệm sở hữu toàn dân về đất đai thực ra không phải được hình thành dựa trên một nền tảng lý luận khoa học nào cả mà chỉ là từ ý kiến của một vài vị lãnh đạo sau thời kỳ miền Nam vừa giải phóng.

Khái niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân” trong Luật Đất đai 1987-2009 đã tạo kẽ hở cho tham nhũng, lạm dụng chiếm hữu đất đai của dân. Hàng trăm nông trường, lâm trường đã được thiết lập trên đất công nhưng cũng không ít nông trường xây dựng trên đất của dân, gây nên tranh chấp cho đến ngày nay. Nhiều nông trường và lâm trường làm ăn thua lỗ, gây tổn phí cho ngân sách quốc gia, đã bị bỏ hoang. Nhiều doanh nghiệp tư nhân thấy thế, bèn đến xin khai thác, bỏ vốn đầu tư lập thành trang trại sản xuất cây trồng vật nuôi, biến đất bỏ hoang cỏ ngập đến đầu thành nông trang hiện đại.

Đến lúc đó chủ trang trại bị hăm là đất trang trại của họ sắp bị tịch thu vì Luật Đất đai không cho cá nhân tích tụ ruộng đất quá 3 héc ta trong khi phần lớn trang trại tư nhân ít nhất 10-100 héc ta, thậm chí có trang trại cao su lên đến 650 héc ta. Ngày 25-7-1999, chúng tôi cùng một số cơ quan báo chí khu vực phía Nam đã hội thảo bàn về vai trò của trang trại trong phát triển nông nghiệp Việt Nam vừa sản xuất hàng hóa cho xã hội, vừa tham gia công cuộc xóa đói giảm nghèo bằng cách đầu tư, sử dụng và quản lý đất đai hữu hiệu. Sau đó Tổng bí thư Lê Khả Phiêu, rồi Bộ trưởng Lê Huy Ngọ vào Nam, đi xác định vị trí kinh tế của hình thức trang trại, đã chấp nhận cho ra đời một chính sách mới ngoại lệ với Luật Đất đai là các cá nhân có quyền mướn thêm đất ngoài phần đất định mức đã được giao để đầu tư xây dựng trang trại, đất của trang trại được Nhà nước bảo hộ không bị tịch thu hoặc quốc hữu hóa. Nhờ thế phong trào trang trại như nở hoa.

Từ ngữ không phản ánh đúng bản chất

Nhưng những người “chủ trang trại” cũng như những người “chủ ruộng vườn” vẫn chưa hết lòng đầu tư cho phần đất được Nhà nước giao vì họ vẫn thấp thỏm sợ một ngày không ngờ sẽ bị tước đi mọi đầu tư của mình trên khu đất này. Họ sợ khái niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”.

Người dân nào cũng muốn trở về mảnh đất mà tổ tiên mình đã có công khai thác và truyền lại trong tộc họ mình. Ở miền Nam, ở một số địa phương nơi những người Nam tiến bước chân đến khai hoang lập nghiệp như ở vùng Sài Gòn, và các tỉnh xung quanh Đồng Nai, Bình Phước, Bình Dương, Long An, Tiền Giang... người chủ đất đã trối trăn cho con cháu phải chôn mình ngay trên đất hương hỏa để giữ đất tổ tiên, chứ đừng chôn nơi nghĩa địa. Sự gắn bó với đất đai của tổ tiên mãnh liệt như thế, cho nên khi Nhà nước tước đi quyền sở hữu đất đai của nông dân, thì trong xã hội, nhất là ở miền Nam, đã ngấm ngầm một sự bất bình.

Những người “chủ trang trại” cũng như những người “chủ ruộng vườn” vẫn chưa hết lòng đầu tư cho phần đất được Nhà nước giao vì họ vẫn thấp thỏm sợ một ngày không ngờ sẽ bị tước đi mọi đầu tư của mình trên khu đất này. Họ sợ khái niệm “đất đai thuộc sở hữu toàn dân”.

Người dân phải giao dịch với nhau bằng những cụm từ không phản ánh đúng bản chất giao dịch, thí dụ thay vì coi sổ đỏ “Quyền sử dụng đất” thì dùng nó như “Bằng khoán đất” đem đi thế chấp khi mượn tiền của một cá nhân hay của ngân hàng; mua bán đất thì cũng đem sổ đỏ “Quyền sử dụng đất” giao cho người mua, gọi là chuyển quyền sử dụng đất. Kiểu giao dịch qua sổ đỏ như thế này gây nhiều trở ngại đối với đầu tư nước ngoài, tuy dần dần người nước ngoài cũng quen kiểu này.

Trong phát triển nông nghiệp, luật Việt Nam vì muốn thu hút đầu tư nước ngoài nên đã bất chấp công bằng xã hội, luôn ưu tiên cho người nước ngoài, coi thường người trong nước, nhất là trên phương diện diện tích và thời gian đầu tư. Người nước ngoài không bị khống chế diện tích trong khi người Việt Nam phải theo luật không được tích tụ trên 3 héc ta/người. Thời gian thuê đất của người nước ngoài có thể đến 50 năm, người Việt Nam thì không được dài lâu như thế.

Tuy nhiên, trong thực tế vì nhu cầu phát triển, những người nông dân có tay nghề quản lý kinh doanh giỏi đều không chịu bó tay với luật. Từ tiền lãi thu về sau mỗi vụ lúa, họ mua đất thêm bằng cách dàn xếp với mỗi chủ sổ đỏ đứng tên giùm mình. Và phần lớn những người chủ sổ đỏ của mảnh đất 1-2 héc ta sau khi bán đất mình cho chủ mới, được thu dụng làm công cho chủ mới một cách khỏe re, không bận tâm lo tiền cày cấy, mua giống, mua thuốc, mua phân, bơm nước. Mọi thứ “nát óc” cho 1-2 héc ta trước đây đều có ông chủ mới lo một cách chu toàn cho cả đồn điền lớn của họ.

Tính ra những người chủ đất nhỏ khi làm công cho chủ đồn điền lớn đều được hưởng lợi đầy đủ hơn khi tự mình lo sản xuất như trước kia. Hiện nay trên ĐBSCL đã có hàng trăm đại gia đồn điền lúa điển hình thành công lớn như anh Sáu Đức (Nguyễn Lợi Đức) ở Lương An Trà, Tri Tôn, An Giang; anh Hùng và chị Hạnh (Lê Thị Hạnh) ở Thoại Sơn, An Giang; anh Ba Tráng (Trần Văn Tráng) ở Hưng Điền, Tân Hưng, Long An; anh Út Huy (Võ Quang Huy) ở Đức Huệ, Long An. Anh Ba Hạo (Đỗ Hữu Hạo) ở Hòn Đất, Kiên Giang, có 55 héc ta chuyên trồng khoai lang xuất khẩu sang Nhật Bản. Các đại gia sản xuất lúa có trong tay vài trăm héc ta đất nhưng không muốn công bố rộng rãi, vì họ không biết số phận ra sao khi năm 2013 sắp đến Nhà nước sẽ thu hồi đất lại chăng? Hàng trăm chủ trang trại lúa khác có diện tích bình quân từ 30-40 héc ta. Chắc chắn nếu Luật Đất đai sửa đổi tới đây không đá động gì đến hạn điền và sở hữu tư nhân về đất đai, Nhà nước đến hạn thu hồi lại đất vào năm 2013 sẽ có một sự khủng hoảng lớn sẽ xảy ra, sản xuất lúa chắc chắn sẽ bị chựng lại!

Mâu thuẫn chính sách: hạn điền và cơ cấu kinh tế

Đảng và Nhà nước nhận thức được rằng sự phát triển của các quốc gia tiên tiến đều tiến theo hướng chuyển đổi cơ cấu kinh tế giảm dần tỷ lệ khu vực nông nghiệp để chuyển sang khu vực công nghiệp và dịch vụ. Do đó chiến lược của Việt Nam cũng phải như thế. Ngày nay ở các nước tiên tiến khu vực nông nghiệp chỉ còn khoảng 10% lao động, thậm chí ở Hà Lan chỉ còn 2,5% lao động. Khi khu vực công nghiệp và dịch vụ phát triển lên, họ sẽ thu hút lao động vào các khu vực ấy. Dĩ nhiên Luật Đất đai của họ cũng phải theo hướng ấy, tức là không còn hạn điền nữa. Trong khi đó, Luật Đất đai của ta bắt buộc người lao động Việt Nam phải dàn đều mỗi người 3 héc ta đất khắp nước thì làm sao thu nhỏ lại được tỷ lệ 75% lao động nông nghiệp hiện nay?

Hai vấn đề mấu chốt của Luật Đất đai cần sửa đổi ngay: bỏ “hạn điền 3 héc ta” và công nhận “sở hữu tư nhân” về đất đai. Cái được lớn nhất là các viên chức địa phương và trung ương sẽ ít có cơ hội tham nhũng, lạm dụng chức quyền đối với vấn đề đất đai của nhân dân. Nhà nước vẫn có thể sòng phẳng với nhân dân khi cần trưng dụng đất đai cho các mục tiêu quốc phòng, làm đường sá, xây công trình công cộng, xây dựng đô thị, xây khu công nghiệp... Khi phải trưng dụng đất của dân đang canh tác, Nhà nước sẽ sử dụng phần đất công của mình (thí dụ đất rừng đang khai thác) để tạo lập một vùng canh tác mới có đủ cấu trúc hạ tầng để đổi lại cho nông dân như kiểu thành lập những đồn điền dầu cọ FELDA của Malaysia.

Nhưng bù lại chúng ta sẽ được nhiều cái lợi. Thứ nhất là yên lòng nhân dân, làm dân tin tưởng vào sự sáng suốt của Đảng, Nhà nước và Quốc hội; phát triển sản xuất sẽ tăng gấp nhiều lần vì có sự đầu tư thật sự vào đất của mỗi hộ gia đình, và tiến tới thực hiện thành công chiến lược phát triển kinh tế đất nước. Thứ hai là, Nhà nước từ trung ương xuống đến địa phương sẽ không còn phải tốn công sức để xử các khiếu kiện về đất đai, dành thời giờ để lo sản xuất, phát triển kinh tế đất nước.

Ba loại sở hữu ruộng đất từ thời nhà Lê

Sách sử nhà Lê sơ ghi lại rằng, sau khi đất nước được hoàn toàn giải phóng, vua Lê Thái Tổ một mặt cho 25 vạn quân về làm ruộng, lấy lại ruộng đất cũ của mình và khôi phục sản xuất, mặt khác kêu gọi nhân dân phiêu tán trở về quê cũ, cùng nhau xây dựng lại xóm làng, đồn điền, nghề nghiệp. Để đảm bảo an toàn cho sản xuất, Thái Tổ hạ lệnh cho các làng làm sổ ruộng đất và trên cơ sở đó, nhà nước chủ động phân phối. Ruộng đất được phân phối làm ba bộ phận chính:

1. Ruộng đất thuộc sở hữu nhà nước: Tất cả những ruộng đất tịch thu được của chính quyền đô hộ và quan lại cũ, ruộng đất không chủ đều thuộc sở hữu nhà nước. Với số lượng rất lớn, nhà nước sử dụng nó dưới các hình thức sau:

Loại do nhà nước trực tiếp quản lý, được gọi là ruộng quốc khố hay ruộng công. Loại này được cấp cho các quan địa phương hay trung ương, phát canh cho nông dân hoặc giao cho những người bị tội đồ cày cấy.

Loại cấp cho các công thần hay quan lại. Ngay sau khi lập xong các sổ ruộng đất làng xã, vua Lê thực hiện việc phong thưởng cho các công thần của sự nghiệp giải phóng đất nước. 221 người được phong tước hầu, tước trí tự và cấp ruộng từ 300-500 mẫu. Các triều vua tiếp sau, đôi lúc cũng phong thưởng ruộng đất cho các đại thần có công. Đây là loại ruộng công thần. Thời Lê Thánh Tông, chế độ lộc điền được ban hành, theo đó các quan lại từ tam, tứ phẩm trở lên cho đến các vương, hầu, bá được cấp một số ruộng tùy chức tước. Ruộng lộc chia làm hai loại: loại cấp vĩnh viễn gọi là ruộng thế nghiệp chủ yếu dành cho các vương hầu, công chúa, loại cấp một đời gọi là ruộng ân tứ (15-130 mẫu cho quan từ 1-4 phẩm). Ruộng lộc chỉ cấp cho quan chức từ 4 phẩm trở lên. Các chức thấp hơn chỉ được hưởng phần ruộng công ở làng theo chế độ quân điền. Sau khi viên quan được cấp chết ba năm thì nhà nước thu lại.

Loại đồn điền: do nhà nước tổ chức khai hoang thành lập. Nông dân cày đồn điền chủ yếu là người bị tù tội, nông dân lưu tán nghèo đói được mộ. Loại này phát triển từ sau năm 1481, khi Thánh Tông quyết định thành lập 43 sở đồn điền ở địa phương.

2. Ruộng đất công làng xã: Loại ruộng đất này có nguồn gốc từ xa xưa, được duy trì cho đến thế kỷ 15 ở các làng xã nhưng với tỷ lệ khác nhau. Từ thời Thái Tổ, nhà nước đã đặt vấn đề phân chia ruộng đất công làng xã cho dân làng ít hoặc không ruộng đất, quân lính.

3. Ruộng đất tư hữu: phát triển từ những thế kỷ trước, đến thế kỷ 15, có điều kiện ngày càng mở rộng. Đất tư hữu thực chất là đất của các tiền nhân đã tiên phong đến những nơi rừng sâu nước độc hoặc đầm lầy khai hoang lập ấp, hoặc đất công điền của vua ban cho các vị công thần rồi các vị công thần này phân phối lại cho bà con dòng họ, người thân trong làng, hoặc ruộng của địa chủ và một số ít điền trang. Sự gia tăng của hàng ngũ quan lại góp phần làm cho bộ phận ruộng tư hữu của địa chủ ngày càng phát triển, trong lúc đó các điền trang ngày càng thu hẹp lại.