Tiến sĩ Luật Cù Huy Hà Vũ
CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM
Độc lập – Tự do – Hạnh phúc
________
California, Hoa Kỳ, ngày 21 tháng 9 năm 2026
KIẾN NGHỊ
XÂY DỰNG LUẬT THỦ ĐÔ HÀ NỘI VÀ LUẬT QUY HOẠCH
THỦ ĐÔ HÀ NỘI TRÊN CƠ SỞ KẾ THỪA LUẬT THỦ ĐÔ 2026
Kính gửi: Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
Ủy ban Thường vụ Quốc hội;
Chính phủ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam;
Thủ tướng Chính phủ Lê Minh Hưng.
Đồng kính gửi:
Bộ Chính trị Ban Chấp hành Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam;
Ban Bí thư Trung ương Đảng Cộng sản Việt Nam;
Tổng Bí thư ĐCSVN, Chủ tịch nước CHXHCNVN Tô Lâm;
Ban Chỉ đạo Trung ương về hoàn thiện thể chế và thực thi pháp luật;
Ủy ban Dân nguyện và Giám sát của Quốc hội;
Ủy ban Pháp luật và Tư pháp của Quốc hội;
Ủy ban Văn hóa và Xã hội của Quốc hội;
Bộ Xây dựng;
Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch;
Cục Di sản văn hóa, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch;
Bộ Tư pháp;
Cục Kiểm tra văn bản và Tổ chức thi hành pháp luật, Bộ Tư pháp;
Ban Chấp hành Đảng bộ Đảng cộng sản Việt Nam thành phố Hà Nội;
Đoàn đại biểu Quốc hội thành phố Hà Nội;
Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội;
Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội;
Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội Vũ Đại Thắng;
Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam thành phố Hà Nội;
Sở Quy hoạch – Kiến trúc Hà Nội;
Sở Xây dựng Hà Nội;
Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch Hà Nội;
Ủy ban nhân dân phường Hoàn Kiếm;
Ủy ban nhân dân phường Cửa Nam;
Hội Kiến trúc sư Việt Nam;
Hội Quy hoạch phát triển đô thị Việt Nam;
Hội Khoa học Lịch sử Việt Nam;
Các cơ quan nghiên cứu, các chuyên gia quy hoạch, kiến trúc, di sản, môi trường, pháp luật và những người quan tâm đến tương lai của Thăng Long – Hà Nội nghìn năm văn vật.
Tôi là Cù Huy Hà Vũ, Tiến sĩ Luật, địa chỉ thường trú tại 24 Điện Biên Phủ, phường Ba Đình, Hà Nội, hiện tạm trú tại California, Hoa Kỳ, trân trọng gửi tới Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các cơ quan hữu quan Kiến nghị xây dựng đồng bộ Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội trên cơ sở kế thừa Luật Thủ đô hiện hành.
Hiến pháp năm 2013, được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 và được sửa đổi, bổ sung một số điều theo Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025, tại Điều 28 quy định công dân có quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội, tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước; Nhà nước có trách nhiệm tạo điều kiện cho công dân tham gia và bảo đảm công khai, minh bạch trong việc tiếp nhận, phản hồi ý kiến, kiến nghị. Điều 41 đồng thời xác lập quyền của mọi người được hưởng thụ và tiếp cận các giá trị văn hóa, tham gia vào đời sống văn hóa và sử dụng các cơ sở văn hóa.
Kiến nghị này đặt vấn đề xây dựng một hệ thống pháp luật đồng bộ cho Thủ đô Hà Nội, trước hết bằng hai đạo luật: Luật Thủ đô Hà Nội, với tư cách đạo luật nền tảng, tổng thể; và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội,với tư cách đạo luật chuyên biệt về tổ chức không gian, quy hoạch, Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội và những giới hạn bảo vệ không thể bị hạ thấp. Đồng thời, cần rà soát hệ thống pháp luật liên quan để bảo đảm thống nhất về định danh, thẩm quyền, quy hoạch, bảo tồn, kiểm soát lợi ích và cơ chế thi hành.
Sự cần thiết của hai đạo luật không chỉ là vấn đề kỹ thuật lập pháp. Thăng Long – Hà Nội là một di sản lịch sử – văn hóa hơn một nghìn năm tuổi. Giá trị của nó không chỉ nằm trong từng di tích, mà trong cả một chỉnh thể gồm mặt nước, cây xanh, khoảng trời, tỷ lệ kiến trúc, đường chân trời, trục nhìn, phố cổ, phố cũ, không gian công cộng và ký ức cộng đồng. Nhiều giá trị trong số đó, một khi mất đi, không thể tái tạo.
Nguy cơ ấy không còn là giả định. Nó đã xuất hiện trong những phương án quy hoạch cụ thể về địa điểm, chức năng, tầng cao, khối tích và cường độ sử dụng ngay tại những không gian lịch sử đặc biệt nhạy cảm. Một di tích có thể vẫn còn đứng đó, nhưng Cảnh quan đô thị lịch sử làm nên ý nghĩa và căn tính của nó có thể đã bị phá vỡ.
Vì vậy, pháp luật phải đi trước những biến đổi không thể đảo ngược. Một tòa nhà có thể xây ở nơi khác; một trung tâm thương mại, khách sạn hay khu tài chính có thể chuyển sang địa điểm khác; nhưng một Thăng Long lịch sử đã bị xóa nhòa thì không thể được tạo ra lần thứ hai.
Xây dựng Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội không phải để ngăn cản phát triển, mà để Hà Nội phát triển mà không phải đánh đổi Thăng Long. Những chức năng cần cao tầng, mật độ lớn và quy mô lớn phải được bố trí ở những không gian thích hợp; những giá trị lịch sử không thể tái tạo phải được bảo vệ bằng những giới hạn pháp lý đủ mạnh.
Đây cũng là trách nhiệm đối với các thế hệ mai sau. Thế hệ hôm nay có quyền phát triển Hà Nội, nhưng không nên để những quyết định của hiện tại làm cho các thế hệ sau không còn nhận ra Thăng Long trong Hà Nội. Những quyết định có khả năng làm thay đổi vĩnh viễn cảnh quan lịch sử phải chịu những chuẩn mực nghiêm ngặt về đánh giá tác động, phương án thay thế, minh bạch, kiểm soát xung đột lợi ích, trách nhiệm giải trình và sự tham gia của Nhân dân.
Kiến nghị này vì thế không chỉ đề xuất hai đạo luật mới, mà đặt ra yêu cầu tái cấu trúc pháp luật về Thủ đô để phát triển Hà Nội hiện đại mà không làm mất Thăng Long lịch sử.
Thủ đô là địa vị; Hà Nội là danh tính. Pháp luật về Thủ đô phải nhận diện và bảo vệ cả hai.
Hà Nội có thể tiếp tục phát triển và mở rộng; Thăng Long lịch sử không thể được tái tạo ở nơi khác.
PHẦN I. TÓM TẮT KIẾN NGHỊ
Hiến pháp xác định đích danh: “Thủ đô nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Hà Nội”. Kiến nghị này đề xuất xây dựng đồng bộ Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội trên cơ sở kế thừa có chọn lọc Luật Thủ đô hiện hành, đồng thời rà soát các luật, nghị quyết và văn bản liên quan để tạo một hệ thống pháp luật thống nhất cho Thủ đô Hà Nội.
Luật Thủ đô Hà Nội được kiến nghị là đạo luật nền tảng, tổng thể về địa vị, vai trò, quản trị, phân quyền, nguồn lực, tài chính, đất đai, văn hóa, di sản, minh bạch và trách nhiệm giải trình. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội là đạo luật chuyên biệt về không gian: Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội, vùng bảo vệ, bản đồ luật định, chiều cao, khối tích, đường chân trời, hành lang thị giác, cây xanh, mặt nước, đánh giá tác động, sức tải, điều chỉnh quy hoạch và phục hồi cảnh quan.
Hai đạo luật không phải hai hệ thống cạnh tranh và “kế thừa Luật Thủ đô” không có nghĩa chỉ đổi tên hoặc sửa kỹ thuật Luật số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026. Những cơ chế hợp lý của Luật Thủ đô 2026 phải được giữ; những khoảng trống phải được đóng; những cơ chế bảo đảm trực tiếp từng có trong Luật Thủ đô 2024 nhưng không còn được duy trì với cùng mức độ phải được xem xét khôi phục hoặc thay bằng cơ chế tương đương hoặc cao hơn.
SÁU ĐỀ NGHỊ KHẨN TRƯỚC KHI HOÀN TẤT QUÁ TRÌNH LẤY Ý KIẾN, THẨM ĐỊNH VÀ PHÊ DUYỆT PHƯƠNG ÁN HỒ HOÀN KIẾM
Từ ngày 07/9 đến hết ngày 26/9/2026, phương án Điều chỉnh cục bộ Quy hoạch phân khu đô thị khu vực Hồ Hoàn Kiếm và phụ cận, quy mô nghiên cứu khoảng 65,89 ha, đang được lấy ý kiến. Các nội dung công bố vẫn là phương án nghiên cứu, chưa phải phương án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt. Chính vì vậy, đây là thời điểm cần kiểm tra đầy đủ các điều kiện pháp lý trước khi lựa chọn về chức năng, địa điểm, tầng cao, khối tích và không gian ngầm trở thành sự đã rồi.
Các thông tin được công khai ngày 10–12/9/2026 tiếp tục làm rõ trạng thái của hồ sơ đang lấy ý kiến. Ngày 10/9, đại diện Sở Xây dựng Hà Nội cho biết các hình ảnh công trình trong tài liệu lấy ý kiến có vai trò minh họa cho định hướng tổ chức không gian, chưa phải hồ sơ thiết kế kiến trúc hoặc phương án kiến trúc cuối cùng; quy mô, chức năng, tổ chức không gian và các chỉ tiêu quy hoạch còn tiếp tục được nghiên cứu, hoàn thiện trong quá trình lập, thẩm định và phê duyệt. Ngày 12/9, thông tin công khai từ Cổng Thông tin điện tử Chính phủ dẫn ý kiến Chủ tịch Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội cho biết giai đoạn hiện tại mới là bước xin ý kiến cộng đồng về mặt bằng và không gian; việc đầu tư xây dựng công trình mới thuộc các bước sau và phải thực hiện các thủ tục tương ứng, trong đó việc thi tuyển phương án kiến trúc được thực hiện theo quy định của pháp luật. Những phát biểu công khai này được Kiến nghị sử dụng để nhận diện trạng thái hồ sơ, không được coi là cam kết pháp lý làm thay đổi thẩm quyền, điều kiện hoặc trình tự luật định. Vì vậy, các phân định nêu trên cần được phản ánh nhất quán bằng văn bản trong hồ sơ; không nên khóa trước chiều cao, khối tích, số tầng ngầm, hình thức kiến trúc hoặc chức năng phát triển chủ yếu trước khi hoàn tất các đánh giá và thủ tục cần thiết.
Pháp luật hiện hành đã có những điểm tựa có thể sử dụng ngay. Điều 46 khoản 2 điểm a Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 ngày 26/11/2024 chỉ cho phép điều chỉnh cục bộ khi nội dung dự kiến điều chỉnh không làm thay đổi tính chất, chức năng, phạm vi ranh giới, các giải pháp quy hoạch chính của khu vực đã được phê duyệt và việc đánh giá tác động bảo đảm không làm quá tải hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Luật Thủ đô 2026 và Luật Di sản văn hóa 2024 đồng thời đã đặt các nghĩa vụ bảo vệ di sản, cảnh quan, không gian xanh, mặt nước và các khu vực bảo vệ di tích.
Đợt lấy ý kiến về Điều chỉnh cục bộ Quy hoạch phân khu đô thị H1-1B và một phần H1-1C kết thúc ngày 26/9/2026; các nội dung công bố là phương án nghiên cứu, chưa được phê duyệt. Trước khi hoàn thiện hoặc thẩm định hồ sơ, đề nghị:
1. Công khai thông số, mô hình ba chiều, tầng nổi – tầng ngầm, tổng diện tích sàn, công trình dự kiến hạ giải và phương án thay thế;
2. Công khai báo cáo rà soát quy hoạch và nêu căn cứ điều chỉnh theo từng hạng mục theo Điều 45–46 Luật 47/2024/QH15; đối với hạng mục làm thay đổi chức năng sử dụng đất, tầng cao, khối tích, cường độ sử dụng, không gian ngầm hoặc cấu trúc không gian chủ yếu, công khai giải trình bằng văn bản vì sao nội dung đó vẫn đáp ứng điều kiện của điều chỉnh cục bộ, và nếu không đáp ứng thì áp dụng trình tự, thủ tục tương ứng với bản chất và mức độ điều chỉnh mà không kết luận trước toàn bộ hồ sơ là điều chỉnh tổng thể hay trái pháp luật;
3. Đánh giá tác động di sản, sức tải, tác động tích lũy và, với phần ngầm, đánh giá khảo cổ – địa kỹ thuật – thủy văn;
4. Gia hạn thời gian lấy ý kiến và mở kênh góp ý toàn quốc;
5. Công khai cơ quan có thẩm quyền phê duyệt cuối cùng và căn cứ xác định thẩm quyền;
6. Trong khi các yêu cầu công khai, đánh giá và sàng lọc pháp lý nêu trên chưa được đáp ứng đầy đủ, đề nghị chưa hoàn thiện hồ sơ để phê duyệt hoặc tạo quyền phát triển mới đối với những hạng mục có nguy cơ gây biến đổi không thể đảo ngược đối với cảnh quan lịch sử.
Một khóa bảo vệ trung tâm được kiến nghị là điều cấm trực tiếp ở cấp luật đối với toàn bộ khu vực nội đô lịch sử: cấm xây dựng mới trung tâm thương mại; công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính; khách sạn cao tầng; tòa nhà văn phòng cao tầng; nhà ở cao tầng; và công trình hỗn hợp cao tầng có một hoặc nhiều chức năng nêu trên. Điều cấm không loại bỏ hoạt động thương mại, dịch vụ hiện hữu hoặc công trình có quy mô tương thích với cảnh quan; mục tiêu là ngăn việc đưa thêm những chức năng và khối tích cường độ cao vào không gian lịch sử không thể tái tạo.
Về dài hạn, Kiến nghị không nhằm tạo thêm hai lớp luật chồng lên hệ thống hiện hành mà tái cấu trúc có trật tự: Luật Thủ đô hiện hành là nguồn để kế thừa; Luật Thủ đô Hà Nội là đạo luật nền tảng mới; Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội là đạo luật chuyên biệt về không gian; các luật và văn bản liên quan được rà soát để bảo đảm không một cơ chế phát triển, thí điểm hoặc ưu đãi nào có thể hạ thấp sàn bảo vệ do Quốc hội xác lập.
Tính cấp thiết của Kiến nghị xuất phát từ tính không thể đảo ngược của đối tượng cần bảo vệ: chức năng kinh tế có thể bố trí ở địa điểm khác; nhưng đường chân trời, tỷ lệ không gian, mặt nước, cây xanh và ký ức đô thị đã bị phá vỡ ở Thăng Long – Hà Nội lịch sử không thể được tái tạo bằng một quyết định quy hoạch khác.
Luật Thủ đô Hà Nội xác lập nền tảng; Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội bảo vệ và tổ chức không gian của nền tảng ấy.
Phát triển Hà Nội hiện đại ở những không gian phù hợp – bảo tồn và từng bước phục hồi không gian thấp tầng, cây xanh, mặt nước và đường chân trời của Thăng Long – Hà Nội lịch sử.
Hà Nội có thể mở rộng địa giới; Thăng Long lịch sử không thể được tái tạo ở nơi khác.
NĂM VẤN ĐỀ CÓ THỂ ĐƯỢC ĐẶT RA VÀ CÁCH LÀM RÕ
1. “Phương án chưa được phê duyệt nên chưa có gì để dừng”. Chính vì chưa phê duyệt nên công khai, đánh giá và kiểm tra pháp lý phải diễn ra trước khi hình thành sự đã rồi.
2. “Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng và đô thị nén là chủ trương phát triển”. Luật Thủ đô 2026 vẫn yêu cầu bảo vệ di sản, cảnh quan, cây xanh, mặt nước và ưu tiên mặt đất cho không gian công cộng tại khu vực phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng.
3. “Luật Thủ đô 2026 đã có đủ cơ chế bảo vệ”. Kiến nghị thừa nhận các bảo đảm đã có; vấn đề được đặt ra là những khoảng trống về khóa vật chất, bảo vệ toàn cảnh quan và tác động tích lũy.
4. “Rà soát lại sẽ ảnh hưởng quyền của nhà đầu tư”. Kiến nghị tôn trọng quyền và lợi ích hợp pháp đã được xác lập, không hồi tố bất lợi tùy tiện; trọng tâm là hồ sơ chưa có quyết định cuối cùng. Nguyên tắc bảo vệ quyền tài sản, quyền sử dụng đất, bồi thường và tính tương xứng được xác lập riêng tại Phần III và cụ thể hóa tại phần phục hồi cảnh quan.
5. “Người kiến nghị không cư trú tại hai phường”. Điều 28 Hiến pháp xác lập quyền của công dân tham gia thảo luận và kiến nghị với cơ quan nhà nước về các vấn đề của cơ sở, địa phương và cả nước. Bổ trợ trực tiếp cho quyền và khả năng tham gia đó, điểm c khoản 3 Điều 33 Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 yêu cầu Ủy ban nhân dân Thành phố tạo điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia có hiệu quả vào quá trình xây dựng, phát triển và bảo vệ Thủ đô. Các căn cứ này không giới hạn quyền kiến nghị chỉ trong phạm vi phường nơi người kiến nghị cư trú. Vì vậy, việc người kiến nghị không cư trú tại phường Hoàn Kiếm hoặc phường Cửa Nam không làm mất quyền gửi kiến nghị về một vấn đề liên quan trực tiếp đến xây dựng, phát triển và bảo vệ Thủ đô, đồng thời có ý nghĩa rộng hơn đối với cả nước.
PHẦN II. ĐỊNH DANH “THỦ ĐÔ HÀ NỘI” VÀ TRIẾT LÝ LẬP PHÁP CỦA HAI ĐẠO LUẬT
1. Căn cứ hiến định của định danh “Thủ đô Hà Nội”
Điều 13 khoản 5 Hiến pháp năm 2013, trong tình trạng đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025, quy định: “Thủ đô nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là Hà Nội”. Điều 2 khoản 1 Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026 cũng xác định cùng nội dung. Về mặt pháp lý, “Thủ đô” là địa vị của một thành phố trong cấu trúc nhà nước; “Hà Nội” là tên của thành phố cụ thể mang địa vị đó.
Cả Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội đều điều chỉnh những quan hệ gắn với một thành phố cụ thể có không gian, đất đai, cảnh quan, cấu trúc đô thị, ký ức và lịch sử riêng. Những đối tượng này không thể tồn tại trong một khái niệm “Thủ đô” phi địa điểm. Bởi vậy, việc định danh đích danh “Hà Nội” trong tên của cả hai đạo luật vừa xác định chính xác chủ thể mang địa vị Thủ đô, vừa làm rõ cơ sở của chế độ pháp lý đặc thù.
2. Từ “Luật Thủ đô” đến “Luật Thủ đô Hà Nội”
Luật số 25/2012/QH13 ngày 21/11/2012, Luật số 39/2024/QH15 ngày 28/6/2024 và Luật số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026 đều mang tên chính thức “Luật Thủ đô”; cả ba đều xác định Hà Nội là Thủ đô. Kiến nghị này không chỉ đề nghị đổi tên Luật hiện hành, mà đề nghị xây dựng một đạo luật nền tảng mới mang tên “Luật Thủ đô Hà Nội”, kế thừa có chọn lọc khối quy phạm của Luật hiện hành. Nhận định này là một đề xuất về kiến trúc và định danh lập pháp, không phải kết luận rằng tên “Luật Thủ đô” hiện hành trái Hiến pháp.
Tên gọi mới có năm ý nghĩa. Thứ nhất, khẳng định trực tiếp Hà Nội là Thủ đô Việt Nam. Thứ hai, cá thể hóa đối tượng điều chỉnh. Thứ ba, ngăn việc tách địa vị “Thủ đô” khỏi căn tính của thành phố Hà Nội. Thứ tư, nối chức năng Thủ đô đương đại với chiều sâu Thăng Long - Hà Nội. Thứ năm, tạo nền tảng ngôn ngữ nhất quán cho một hệ thống quy định bảo vệ không gian lịch sử cụ thể chứ không phải một mô hình thủ đô trừu tượng.
3. Rà soát đồng bộ nhưng không thay từ cơ học
Việc chuẩn hóa “Thủ đô Hà Nội” phải được tiến hành bằng rà soát pháp lý, không bằng thao tác tìm - thay tự động. Khi “Thủ đô” là tên gọi rút gọn để chỉ chính Hà Nội, cần thiết nghiên cứu đổi thành “Thủ đô Hà Nội”. Khi “thủ đô” là danh từ chung, không thay. Khi thuật ngữ có nội hàm độc lập, điển hình “Vùng Thủ đô”, phải giữ hoặc sửa chỉ sau khi đánh giá tác động vì khái niệm này bao gồm Hà Nội và các địa phương lân cận. Khi trích dẫn tên lịch sử của văn bản đã ban hành, phải giữ nguyên tên chính thức tại thời điểm ban hành.
4. Định danh và bảo tồn căn tính
Gọi đúng tên không tự động bảo tồn được di sản. Nhưng định danh có ý nghĩa khi nó làm thay đổi cách xác định đối tượng của chính sách. Nếu luật nói đến “Thủ đô Hà Nội”, mọi cơ chế phát triển và bảo vệ phải được đọc trong quan hệ với một thành phố có lịch sử, hình thái, lớp ký ức và cảnh quan riêng. Thủ đô là địa vị; Hà Nội là danh tính. Pháp luật về Thủ đô phải nhận diện và bảo vệ cả hai.
PHẦN III. KIẾN TRÚC HAI ĐẠO LUẬT VÀ NGUYÊN TẮC KẾ THỪA LUẬT THỦ ĐÔ
1. Vì sao cần hai đạo luật thay vì dồn mọi vấn đề vào một đạo luật
Luật Thủ đô điều chỉnh một phạm vi rất rộng: vị trí, vai trò, tổ chức, phân quyền, cơ chế đặc thù, phát triển kinh tế - xã hội, tài chính, đất đai, văn hóa, khoa học, giáo dục, môi trường và nhiều lĩnh vực khác. Trong khi đó, quy hoạch Thủ đô và bảo vệ cảnh quan đô thị lịch sử đòi hỏi một hệ thống quy tắc không gian có độ chi tiết và tính ổn định cao: bản đồ bảo vệ, vùng cấm tăng tải, chiều cao, khối tích, hành lang thị giác, quy trình đánh giá và cơ chế điều chỉnh. Dồn cả hai tầng vào một đạo luật tổng thể dễ dẫn tới tình trạng các quy định bảo tồn bị giản lược thành nguyên tắc.
Vì vậy, Kiến nghị đề xuất cấu trúc hai đạo luật về Thủ đô Hà Nội: một luật nền tảng, bao quát địa vị và quản trị; một luật chuyên biệt, kiểm soát không gian và quy hoạch. Đây là sự phân công chức năng, không phải sự tách rời hai lĩnh vực.
2. Luật Thủ đô Hà Nội – đạo luật nền tảng, tổng thể
Luật Thủ đô Hà Nội phải kế thừa khối quy phạm còn giá trị của Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026, nhưng đặt chúng trong một cấu trúc định danh trực tiếp Hà Nội. Đạo luật này xác lập những nguyên tắc và cơ chế chung có hiệu lực đối với mọi lĩnh vực của Thủ đô, trong đó có một “sàn bảo vệ” đối với di sản, cảnh quan, tài sản công, không gian xanh và mặt nước mà các cơ chế đặc thù, thí điểm, phân quyền hoặc phát triển kinh tế không được hạ thấp.
3. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội – đạo luật chuyên biệt về không gian
Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội phải chuyển các nguyên tắc bảo tồn và phát triển cân bằng thành những giới hạn không gian có thể kiểm tra và thi hành: phân vùng bảo vệ; bản đồ luật định; trần chiều cao và khối tích; đường chân trời; hành lang thị giác; bảo vệ hồ, cây xanh và khoảng mở; đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử; đánh giá sức tải; quy trình điều chỉnh; tham gia của Nhân dân; và cơ chế phục hồi cảnh quan.
Việc kiến nghị xây dựng Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội không đồng nghĩa với kiến nghị lập thêm một Quy hoạch tổng thể Thủ đô thứ hai. Nguyên tắc tại khoản 1 Điều 10 Luật Thủ đô 2026 rằng trên địa bàn Thành phố chỉ lập một Quy hoạch tổng thể Thủ đô vẫn được tôn trọng. Đạo luật chuyên biệt được kiến nghị là khuôn khổ pháp lý để tổ chức, bảo vệ, kiểm soát và điều chỉnh không gian Thủ đô, xác lập các giới hạn và thủ tục áp dụng đối với quy hoạch; nó không phải một đồ án quy hoạch song song hoặc một quy hoạch tổng thể cạnh tranh với Quy hoạch tổng thể Thủ đô duy nhất.
4. Kế thừa không phải sao chép và cũng không phải sửa đổi kỹ thuật
Kế thừa phải được thực hiện theo từng quy phạm. Quy định của Luật Thủ đô 2026 còn phù hợp được chuyển vào Luật Thủ đô Hà Nội; quy định cần chi tiết hóa về không gian được chuyển hoặc dẫn chiếu sang Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội; quy định tạo khoảng trống hoặc làm giảm cơ chế bảo đảm phải được sửa về nội dung; những cơ chế bảo vệ cụ thể của Luật Thủ đô 2024 có giá trị nhưng đã bị lược bỏ cần được đánh giá để khôi phục hoặc thiết kế cơ chế thay thế mạnh tương đương.
5. Nguyên tắc phân định và áp dụng giữa hai đạo luật
Luật Thủ đô Hà Nội không nên lặp lại chi tiết toàn bộ quy phạm của Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội. Luật nền tảng phải xác lập mục tiêu, nguyên tắc, thẩm quyền, sàn bảo vệ và quan hệ áp dụng pháp luật; luật chuyên biệt phải cụ thể hóa quy tắc không gian. Khi một vấn đề thuần túy thuộc quy hoạch, cảnh quan và giới hạn phát triển trong phạm vi luật chuyên biệt, phải áp dụng quy định chuyên biệt; khi vấn đề liên quan địa vị, tổ chức, nguồn lực, phân quyền hoặc nguyên tắc chung của Thủ đô, Luật Thủ đô Hà Nội là nền tảng. Các điều khoản dẫn chiếu phải được thiết kế hai chiều để không tạo khoảng trống.
6. Nguyên tắc liên tục pháp lý và chuyển tiếp
Việc xây dựng hai đạo luật mới không được tạo khoảng trống pháp lý. Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026 tiếp tục được áp dụng cho tới khi đạo luật thay thế có hiệu lực theo quyết định của Quốc hội. Các quyền và nghĩa vụ đã được xác lập hợp pháp phải được xử lý bằng điều khoản chuyển tiếp rõ ràng; đồng thời, đối với hồ sơ quy hoạch hoặc dự án chưa có quyết định cuối cùng trong vùng bảo vệ đặc biệt, cần có cơ chế rà soát lại theo chuẩn bảo tồn mới.
7. Nguyên tắc bảo vệ quyền tài sản, quyền sử dụng đất và không hồi tố bất lợi tùy tiện
Việc thiết kế hai đạo luật phải phân biệt rõ giữa quyền và lợi ích hợp pháp đã được xác lập bằng quyết định cuối cùng có hiệu lực với đề xuất, hồ sơ, dự án, điều chỉnh quy hoạch hoặc quyền phát triển còn đang trong quá trình xem xét. Các giới hạn mới được kiến nghị áp dụng trước hết đối với nhóm thứ hai; không mặc nhiên áp dụng hồi tố để tước bỏ quyền tài sản, quyền sử dụng đất hoặc lợi ích hợp pháp đã được xác lập. Điều 32 Hiến pháp bảo hộ quyền sở hữu tư nhân; Điều 54 bảo hộ quyền sử dụng đất và đặt điều kiện đối với việc thu hồi đất. Vì vậy, việc tiếp tục, sửa đổi, hạn chế hoặc chấm dứt quyền đã được xác lập phải tuân theo Hiến pháp và pháp luật có liên quan.
Đối với công trình hợp pháp hiện hữu, hai đạo luật không nên thiết lập một cơ chế phá bỏ tự động. Thứ tự biện pháp cần đi từ kiểm soát tái thiết khi công trình hết vòng đời hoặc phải cải tạo lớn; khuyến khích tự nguyện cải tạo, hạ thấp hoặc chuyển đổi; mua lại theo thỏa thuận; nghiên cứu cơ chế chuyển quyền phát triển sang địa điểm phù hợp; và chỉ đặt ra biện pháp bắt buộc khi có căn cứ luật định, thật sự cần thiết vì lợi ích quốc gia, công cộng, tương xứng, công khai, minh bạch và bảo đảm bồi thường, hỗ trợ, tái định cư theo pháp luật khi có căn cứ áp dụng. Nguyên tắc này không làm suy yếu sàn bảo tồn đối với các quyết định tương lai; nó làm rõ ranh giới giữa phòng ngừa đối với quyền chưa phát sinh và xử lý các quyền hợp pháp đã tồn tại.
8. Bảng phân định chức năng của hai đạo luật
Nhóm vấn đề | Luật Thủ đô Hà Nội | Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội | Quan hệ |
Địa vị, vai trò, định danh Thủ đô Hà Nội | Quy định nền tảng | Dẫn chiếu và cụ thể hóa theo không gian | Luật nền tảng chi phối |
Tổ chức, phân quyền, cơ chế đặc thù và thí điểm | Quy định trực tiếp; đặt sàn bảo vệ | Quy định giới hạn áp dụng trong lĩnh vực quy hoạch | Không được dùng phân quyền để hạ chuẩn không gian |
Tài chính, ngân sách, quỹ và nguồn lực | Quy định cơ chế nguồn lực, gồm nguồn lực bảo tồn | Quy định nhu cầu và tiêu chí sử dụng cho bảo tồn/phục hồi | Phối hợp nguồn lực với mục tiêu không gian |
Đất công sau di dời | Đặt nguyên tắc mặc định ưu tiên lợi ích công cộng, di sản, cây xanh, mặt nước | Cụ thể hóa vị trí, sức tải, chức năng và điều kiện ngoại lệ | Hai đạo luật bổ sung cho nhau |
Quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch | Đặt nguyên tắc, thẩm quyền và sàn bảo vệ | Quy định chi tiết trình tự, vùng bảo vệ, giới hạn và điều kiện điều chỉnh | Luật chuyên biệt áp dụng trực tiếp cho nội dung không gian |
Cảnh quan đô thị lịch sử, chiều cao, đường chân trời | Xác lập nghĩa vụ bảo vệ chung | Quy định bản đồ, chỉ tiêu, vùng và điểm nhìn bắt buộc | Chi tiết ở luật chuyên biệt |
Đánh giá tác động di sản, sức tải, phương án thay thế | Ghi nhận như nguyên tắc bắt buộc đối với quyết định lớn | Thiết kế chế định, hồ sơ, thời điểm, thẩm quyền và hậu quả pháp lý | Không được thực hiện sau khi địa điểm đã thành sự đã rồi |
Tham gia của Nhân dân và trách nhiệm giải trình | Quy định nguyên tắc chung | Quy định trường hợp quy hoạch phải mở tham vấn Nhân dân cả nước và hồ sơ công khai | Quyền tham gia gắn với mức độ tác động |
Phục hồi cảnh quan và công trình hiện hữu | Quy định nguyên tắc nguồn lực, quyền tài sản, bồi thường | Quy định tiêu chí không gian, phân loại và lộ trình phục hồi | Bảo đảm tính hợp hiến và tương xứng |
Điều cấm vật chất trong nội đô lịch sử | Đặt nguyên tắc cấm trực tiếp và sàn bảo vệ không thể bị hạ thấp bởi cơ chế đặc thù/thí điểm | Liệt kê loại công trình bị cấm; xác định ngưỡng cao tầng và phạm vi áp dụng | Áp dụng trực tiếp trong toàn bộ khu vực nội đô lịch sử; không tạo đường vòng qua cơ chế phát triển khác |
PHẦN IV. THĂNG LONG – HÀ NỘI: KINH THÀNH NGÀN NĂM VÀ THỦ ĐÔ HIỆN ĐẠI
1. Thăng Long – Hà Nội không phải một đô thị thông thường
Mọi đô thị đều cần quy hoạch, nhưng không phải mọi đô thị đều mang cùng một tải trọng lịch sử. Thăng Long được định đô từ đầu thế kỷ XI, trên một không gian đã có những lớp cư trú và quyền lực sớm hơn. Khu trung tâm Hoàng thành Thăng Long – Hà Nội được UNESCO ghi danh Di sản Thế giới năm 2010; UNESCO mô tả đây là trung tâm quyền lực khu vực gần mười ba thế kỷ không gián đoạn và là chứng tích của quá trình hình thành, phát triển một quốc gia độc lập qua hơn một nghìn năm.
Một đô thị có chiều sâu hơn một nghìn năm không thể được coi chỉ như một tập hợp các thửa đất để tối ưu hóa giá trị sử dụng hiện tại. Mỗi lớp đường phố, tỷ lệ kiến trúc, không gian mặt nước, công trình tôn giáo, kiến trúc dân dụng, quảng trường, khoảng mở và trục nhìn có thể chứa dấu vết của những thời kỳ khác nhau. Chính sự chồng lớp, không đồng nhất và liên tục ấy tạo ra giá trị mà một thành phố mới không thể sản xuất bằng quy hoạch từ đầu.
Cần phân biệt giá trị sử dụng hiện tại, giá trị kinh tế và giá trị lịch sử – văn hóa – cảnh quan – ký ức. Hai loại giá trị đầu có thể được tái phân bố; loại thứ ba trong nhiều trường hợp không thể tái tạo sau khi mất. Trung tâm thương mại, tòa tháp văn phòng hoặc khu tài chính có thể xây ở khu vực khác; nhưng một quan hệ thị giác đã bị phá vỡ quanh Hồ Hoàn Kiếm, một đường chân trời lịch sử bị bẻ gãy, một hồ cổ bị lấp hoặc một dãy phố thấp tầng bị thay thế đồng loạt không thể được “xây lại” theo nghĩa lịch sử chỉ bằng việc tái tạo hình thức.
2. Từ “di tích” đến “Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội”
Kiến nghị này đề xuất nghiên cứu luật hóa khái niệm trung tâm: “Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội”. Khái niệm này không nhằm máy móc sao chép thuật ngữ “Cảnh quan đô thị lịch sử” của UNESCO, mà nhằm chuyển hóa có chọn lọc một cách tiếp cận quốc tế vào hệ thống pháp luật Việt Nam.
Theo Khuyến nghị UNESCO năm 2011 về Cảnh quan đô thị lịch sử, cách tiếp cận này đi xa hơn bảo tồn môi trường vật thể, hướng tới toàn bộ môi trường con người với các phẩm chất hữu hình và phi vật thể; nó tích hợp môi trường xây dựng hiện hữu, di sản phi vật thể, đa dạng văn hóa, yếu tố kinh tế – xã hội, môi trường và các giá trị của cộng đồng. Đây là một văn kiện luật mềm, được các quốc gia thành viên thực hiện trên cơ sở tự nguyện và điều chỉnh theo bối cảnh riêng.
Nếu chuyển hóa vào pháp luật Việt Nam, “Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội” có thể được hiểu là chỉnh thể không gian hình thành qua lịch sử, trong đó các giá trị di sản vật thể và phi vật thể gắn kết với cấu trúc đô thị, tỷ lệ kiến trúc, đường phố, mặt nước, cây xanh, địa hình, đường chân trời, hành lang thị giác, khoảng mở, không gian công cộng, hoạt động văn hóa và ký ức cộng đồng.
Bảo tồn Hà Nội không thể chỉ là khoanh hàng rào quanh từng di tích rồi cho phép phần không gian còn lại phát triển không giới hạn. Luật Di sản văn hóa số 45/2024/QH15 ngày 23/11/2024 đã thừa nhận tác động từ bên ngoài, tác động cảnh quan và tác động thị giác. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội vì vậy có thể nâng nguyên lý đã tồn tại trong Luật Di sản văn hóa từ cấp độ từng di tích lên cấp độ một hệ thống đô thị lịch sử đặc biệt.
3. Tình trạng cấp thiết và nguy cơ mất mát tích lũy không thể đảo ngược
Không thể phủ nhận những lợi ích của đô thị hóa. Hà Nội cần nhà ở, giao thông, hạ tầng kỹ thuật, dịch vụ, không gian làm việc, các trung tâm kinh tế và những cấu trúc đô thị mới phù hợp với một Thủ đô của thế kỷ XXI. Nhưng đô thị hóa không tự động đồng nghĩa với phát triển bền vững. Đối với một đô thị lịch sử, tốc độ phát triển càng nhanh thì nghĩa vụ nhận diện những giá trị không thể tái tạo càng lớn.
Nguy cơ thứ nhất là cao tầng hóa và tăng mật độ trong hoặc sát lõi lịch sử. Một tòa nhà cao hàng chục tầng không cần nằm trên đất của một di tích để gây tác động; nó có thể trở thành điểm thống trị thị giác, làm thay đổi tỷ lệ giữa kiến trúc truyền thống với công trình mới, phá đường chân trời, làm suy giảm cảm nhận không gian và tạo tiền lệ cho các công trình tiếp theo.
Nguy cơ thứ hai là sự biến mất dần của cây xanh và khoảng mở. Không gian xanh lịch sử không phải chỉ là phần đất chưa xây dựng; nó có chức năng môi trường, xã hội, thẩm mỹ và tạo khoảng thở cho cấu trúc đô thị.
Nguy cơ thứ ba là thu hẹp mặt nước. Hồ và mặt nước là một thành tố đặc biệt của cấu trúc Hà Nội. Đối với nhiều khu vực, mặt nước là bộ phận của ký ức, cảnh quan và hình thái đô thị. Một hồ bị lấp hoặc bị thu hẹp không chỉ làm mất dung tích mặt nước mà có thể làm mất cả cấu trúc không gian xung quanh.
Nguy cơ thứ tư là phá vỡ di sản thông qua bối cảnh. Một di tích có thể còn nguyên về vật chất nhưng mất dần ý nghĩa cảnh quan nếu bị bao vây bởi công trình không tương thích.
Nguy cơ thứ năm là sự tích lũy của ngoại lệ. Một lần điều chỉnh cục bộ, một công trình cao tầng, một lần chuyển đổi một khoảng đất xanh có thể được biện minh riêng lẻ; nhưng nếu hàng chục hoặc hàng trăm trường hợp cùng xảy ra, tổng thể đô thị có thể biến đổi căn bản. Vì vậy, pháp luật phải kiểm soát không chỉ tác động của từng dự án mà cả tác động tích lũy.
4. Hà Nội đã có không gian phát triển mới – không cần hy sinh lõi lịch sử cho cao tầng
Năm 2008, Quốc hội thông qua Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 về điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số địa phương liên quan. Sau điều chỉnh, diện tích tự nhiên của Hà Nội là 334.470,02 ha, lớn hơn ba lần diện tích trước mở rộng.
Dữ kiện này cần được sử dụng thận trọng. Không nên kết luận giản đơn rằng “Hà Nội thừa đất”. Đất đai có chức năng, hạ tầng, điều kiện tự nhiên và khả năng phát triển khác nhau. Nhưng việc mở rộng địa giới tạo ra một thực tế chiến lược: không gian phát triển của Hà Nội không còn bị giới hạn trong lõi lịch sử.
Quyết định số 2512/QĐ-UBND ngày 13/5/2026 phê duyệt Quy hoạch tổng thể Thủ đô Hà Nội tầm nhìn 100 năm xác lập cấu trúc phát triển “đa tầng, đa lớp, đa cực, đa trung tâm”. Đối với nội đô lịch sử, chiến lược tái cấu trúc nêu ưu tiên bảo tồn các không gian có giá trị đặc thù, trong đó có hồ Gươm và vùng phụ cận, và giảm mật độ xây dựng, khai thác không gian cao tầng tại một số địa điểm khu vực trung tâm để dành quỹ đất cho công viên, cây xanh, tiện ích công cộng; đồng thời văn bản cũng nêu tích hợp các khu tái thiết với giao thông công cộng và không gian ngầm. Từ đó, Kiến nghị cho rằng việc bố trí chức năng cường độ cao tại các cực mới có hạ tầng phù hợp là hướng nhất quán với quy hoạch.
Đây không phải chống nhà cao tầng; đây là phân bố nhà cao tầng đúng chỗ. Đây không phải chống hiện đại hóa; đây là lựa chọn để Hà Nội có thể đồng thời giữ Thăng Long và xây dựng một đô thị hiện đại.
PHẦN V. LUẬT THỦ ĐÔ 2026 – NỀN TẢNG CẦN KẾ THỪA, 18 KHOẢNG TRỐNG CẤU TRÚC VÀ BẢNG TỔNG HỢP
Luật Thủ đô 2026 không phải một đạo luật bỏ quên bảo tồn. Luật đã xác lập nhiều điểm tựa cần được kế thừa: Điều 11 yêu cầu quản lý, khai thác không gian ngầm, tầm thấp và tầm cao phải phù hợp điều kiện địa chất, địa mạo, thủy văn và bảo tồn không gian văn hóa, cảnh quan, di tích; Điều 12 yêu cầu bảo vệ di sản, kiến trúc, cảnh quan, không gian xanh, mặt nước trong cải tạo, chỉnh trang, tái thiết; Điều 15 cho phép thiết kế chính sách hỗ trợ bảo vệ khu vực có giá trị văn hóa, lịch sử; Điều 33 yêu cầu công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình để Nhân dân biết, tham gia ý kiến và giám sát. Đây là những cơ chế phát triển, quản trị và bảo vệ có giá trị và phải được coi là nguồn kế thừa quan trọng khi xây dựng Luật Thủ đô Hà Nội.
Vấn đề của Kiến nghị không phải phủ nhận những cơ chế đó, mà là sự bất cân xứng về mức độ cụ thể và khả năng tự thực thi. Các công cụ phát triển được gắn với thẩm quyền, quy trình, tài chính và quyền quyết định cụ thể, trong khi nhiều chuẩn bảo tồn vẫn chủ yếu ở cấp nguyên tắc và có thể phải phụ thuộc vào từng lần quy hoạch, điều chỉnh hoặc quyết định dự án. Mười tám khoảng trống dưới đây vì thế được đọc trên nền những bảo đảm đã có: phần cần giữ, phần cần gia cố, phần cần chuyển sang Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội và phần cần khôi phục hoặc thay thế bằng cơ chế mạnh tương đương.
1. Đối tượng “nội đô lịch sử” được định nghĩa nhưng ranh giới nền vẫn phụ thuộc quy hoạch
Điều 3 Luật 2026 định nghĩa khu vực nội đô lịch sử, nhưng phạm vi được xác định trong Quy hoạch tổng thể Thủ đô. Cách này tạo tính linh hoạt, song cũng khiến chính đường biên của đối tượng cần bảo vệ phụ thuộc vào công cụ quy hoạch. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần nghiên cứu một bản đồ bảo vệ nền hoặc phụ lục luật định: quy hoạch có thể chi tiết hóa, nhưng không được thu hẹp vùng bảo vệ nền mà không qua thủ tục ở cấp luật.
2. Nghĩa vụ bảo tồn còn chủ yếu ở cấp nguyên tắc, thiếu “điều cấm vật chất”
Điều 11 và Điều 12 yêu cầu bảo tồn không gian văn hóa, di tích, cảnh quan, cây xanh và mặt nước. Tuy nhiên, Luật không trực tiếp thiết lập một hệ thống vùng cấm cao tầng, trần khối tích, đường chân trời, điểm nhìn bắt buộc hoặc ngưỡng không được giảm cây xanh - mặt nước cho lõi lịch sử. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần chuyển một phần nguyên tắc thành quy tắc có khả năng tự thực thi.
3. Phân quyền mạnh nhưng thiếu “vùng ngoài quyền hạ chuẩn”
Điều 10 trao Hội đồng nhân dân quyền quy định loại quy hoạch, hoạt động quy hoạch đô thị - nông thôn và kiến trúc; Chủ tịch UBND Thành phố phê duyệt và điều chỉnh Quy hoạch tổng thể sau khi HĐND thông qua. Phân quyền là cần thiết, nhưng những thuộc tính căn cốt của cảnh quan Thăng Long - Hà Nội cần được đặt ngoài quyền hạ chuẩn của quyết định địa phương thông thường.
4. Cơ chế đặc thù, thí điểm và quan hệ ưu tiên áp dụng cần một “sàn bảo tồn” không thể hạ thấp
Điều 5 Luật Thủ đô 2026 quy định ưu tiên áp dụng Luật Thủ đô khi có quy định khác nhau với luật, nghị quyết khác của Quốc hội về cùng một vấn đề; Điều 9 cho phép Thành phố thí điểm cơ chế, chính sách mới hoặc khác luật, nghị quyết của Quốc hội trong phạm vi luật định; Điều 22 khoản 3 và khoản 4 còn cho phép cơ chế, chính sách đặc biệt và hình thức lựa chọn nhà đầu tư, nhà thầu đặc biệt đối với một số dự án thuộc khoản 4 Điều 3. Các cơ chế này không phải tự thân là ngoại lệ bảo tồn, nhưng chính vì phạm vi linh hoạt lớn, Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần quy định rõ: sàn bảo vệ và điều cấm vật chất trong nội đô lịch sử không được bị vô hiệu hóa hoặc hạ thấp bởi thí điểm, cơ chế đặc thù, phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, dự án lớn/quan trọng, lựa chọn nhà đầu tư đặc biệt, chuyển mục đích hoặc thu hồi đất, ưu đãi đầu tư, điều chỉnh cục bộ hay cơ chế tương tự.
Khoản 1 Điều 5 Luật Thủ đô 2026 chỉ đặt nguyên tắc ưu tiên áp dụng khi có quy định khác nhau “về cùng một vấn đề”. Vì vậy, không nên mặc nhiên coi thẩm quyền của Thành phố về bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích theo khoản 2 Điều 15 Luật Thủ đô và chế độ pháp lý đối với dự án đầu tư, xây dựng công trình, hoạt động trong khu vực bảo vệ di tích theo Điều 29 Luật Di sản văn hóa là một vấn đề hoàn toàn đồng nhất. Khi một hạng mục cụ thể có khả năng thuộc đồng thời các chế định này, cơ quan có thẩm quyền cần xác định và công khai căn cứ áp dụng từng quy phạm, thay vì suy diễn rằng Điều 5 tự động loại trừ yêu cầu của pháp luật về di sản văn hóa.
5. Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng có công cụ phát triển cụ thể nhưng thiếu “nguyên tắc ưu tiên bảo tồn di sản khi có xung đột”
Điều 12 vừa tạo công cụ phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng theo mô hình đô thị nén, vừa đặt nghĩa vụ bảo vệ di sản, cảnh quan, không gian xanh và mặt nước; đối với khu vực phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), Luật còn yêu cầu ưu tiên không gian mặt đất cho không gian công cộng, cây xanh và nâng cao chất lượng sống đô thị. Đây là mặt tích cực cần ghi nhận. Tuy nhiên, Luật chưa thiết lập một quy tắc ưu tiên rõ khi mục tiêu tăng cường độ sử dụng, khai thác diện tích sàn hoặc giá trị đất xung đột với chuẩn bảo tồn của vùng lịch sử. Luật Thủ đô Hà Nội cần đặt sàn bảo vệ chung; Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội phải cụ thể hóa rằng trong vùng bảo vệ đặc biệt, tăng khả năng tiếp cận giao thông không đồng nghĩa với tăng quyền xây dựng.
6. Cơ chế đồng kiểm soát của cơ quan văn hóa trung ương chưa được thiết kế ở quy mô toàn cảnh quan lịch sử
Luật hiện hành đã có những chốt quan trọng nhưng phân tán. Điều 11 Luật Thủ đô 2026 yêu cầu ý kiến thống nhất của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Xây dựng đối với quy hoạch không gian ngầm/tầm thấp/tầm cao và tham vấn các bộ, cơ quan ngang bộ khác có liên quan; Điều 15 khoản 2 loại di sản được UNESCO công nhận hoặc ghi danh khỏi một số thẩm quyền quy định của Thành phố và quy định việc bảo quản, tu bổ, phục hồi di tích quốc gia, di tích quốc gia đặc biệt sau tham vấn cơ quan quản lý nhà nước về văn hóa ở trung ương. Mạnh hơn nữa, Điều 29 Luật Di sản văn hóa 2024 yêu cầu ý kiến đồng ý bằng văn bản của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch trước khi chấp thuận hoặc quyết định chủ trương đối với dự án thuộc khu vực bảo vệ của di tích quốc gia đặc biệt, di tích quốc gia. Khoảng trống còn lại là cơ chế đồng kiểm soát ở cấp toàn cảnh quan đô thị lịch sử đối với những quyết định không gian lớn nằm ngoài hoặc vượt khỏi từng khu vực bảo vệ di tích cụ thể.
7. Điều chỉnh cục bộ chưa có “vùng cấm tăng tải”
Cơ chế điều chỉnh cục bộ thuộc hệ thống pháp luật quy hoạch rộng hơn, không phải do Luật Thủ đô 2026 tạo ra. Nhưng Luật Thủ đô 2026 cũng chưa đóng khoảng trống bằng việc xác định rằng trong vùng bảo vệ đặc biệt không được điều chỉnh cục bộ theo hướng tăng chiều cao, mật độ, hệ số sử dụng đất hoặc giảm cây xanh, mặt nước nếu làm hạ chuẩn bảo vệ.
8. Luật Thủ đô 2026 đã có hiệu lực nhưng vẫn chưa thiết lập Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử toàn cảnh bắt buộc trước khi chọn địa điểm
Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2026. Tuy nhiên, Luật không thiết lập một cơ chế Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử ở quy mô toàn cảnh đô thị như một điều kiện sàng lọc bắt buộc trước khi chức năng, địa điểm, chiều cao, khối tích và các thông số chính của một dự án hoặc phương án quy hoạch trong khu vực lịch sử được xác lập về cơ bản.
Khoảng trống này có ý nghĩa thực tiễn đặc biệt. Từ ngày 07/9 đến hết ngày 26/9/2026, tức hơn hai tháng sau khi Luật Thủ đô 2026 có hiệu lực, phương án điều chỉnh cục bộ Quy hoạch phân khu đô thị khu vực Hồ Hoàn Kiếm và phụ cận được đưa ra lấy ý kiến với nhiều hạng mục có khả năng tác động lớn đến cảnh quan lịch sử. Việc một phương án như vậy có thể bước vào giai đoạn lấy ý kiến mà Luật Thủ đô 2026 không tự thân đặt ra một cơ chế đánh giá toàn cảnh bắt buộc ở giai đoạn trước khi lựa chọn địa điểm cho thấy khoảng trống này không còn chỉ là vấn đề lý luận của kỹ thuật lập pháp.
Nhận định trên không đồng nghĩa với kết luận rằng các phương án đang lấy ý kiến vi phạm Luật Thủ đô 2026, cũng không loại trừ việc một số hồ sơ, quy hoạch hoặc dự án có thể thuộc phạm vi áp dụng của các quy định chuyển tiếp tại Điều 36 của Luật. Vấn đề được đặt ra ở đây là khác: ngay cả sau khi Luật Thủ đô 2026 đã có hiệu lực, bản thân Luật vẫn chưa tạo ra một “cổng kiểm soát” bắt buộc ở cấp luật để bảo đảm rằng tác động đối với toàn bộ cảnh quan lịch sử phải được đánh giá trước khi địa điểm và các thông số phát triển chủ yếu được định hình.
Vì vậy, Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội được kiến nghị phải thiết lập Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, đồng thời với Đánh giá sức tải đô thị lịch sử, ngay từ giai đoạn xem xét chức năng và lựa chọn địa điểm, trước khi các thông số chính của dự án hoặc phương án quy hoạch trở thành sự đã rồi. Đối với các công trình lớn không thuộc nhóm bị cấm tuyệt đối trong nội đô lịch sử, hồ sơ phải đồng thời so sánh phương án không thực hiện và phương án địa điểm khác trước khi khóa vị trí dự án.
9. Lấy ý kiến chưa đồng nghĩa với nghĩa vụ giải trình theo từng vấn đề
Việc lấy ý kiến cộng đồng trong quy hoạch là một cơ chế bảo đảm quan trọng. Tuy nhiên, với vùng di sản, giá trị của tham vấn phụ thuộc vào mức độ thông tin và nghĩa vụ trả lời. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần yêu cầu công khai Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, mô hình ba chiều (3D), phương án thay thế, ý kiến chuyên gia và báo cáo giải trình nêu rõ vì sao chấp nhận hoặc bác bỏ từng nhóm phản biện chính.
10. Thiếu điều cấm chuyên biệt chống “quy hoạch chạy theo dự án”
Quy hoạch phải định hướng dự án, không nên đi sau để hợp thức hóa một dự án đã được định trước. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần bắt buộc công khai trình tự thời gian: thời điểm hình thành ý tưởng dự án, chủ thể đề xuất, thời điểm đề nghị điều chỉnh, thay đổi chỉ tiêu và lợi ích kinh tế phát sinh; cấm điều chỉnh chỉ nhằm biến dự án không phù hợp thành phù hợp.
11. Kiểm soát xung đột lợi ích chưa tương xứng với khả năng tạo giá trị đất
Điều 33 khoản 1 điểm c Luật Thủ đô 2026 yêu cầu công khai, minh bạch và tăng cường trách nhiệm giải trình về sử dụng quỹ đất, thực hiện dự án đầu tư và các nội dung khác để Nhân dân được biết, tham gia ý kiến và giám sát. Tuy nhiên, quyết định quy hoạch có thể tạo giá trị lớn ngay trước quyết định đất đai hoặc dự án cụ thể. Luật Thủ đô Hà Nội cần đặt nghĩa vụ minh bạch và kiểm soát xung đột lợi ích ở tầng nền tảng; Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần cụ thể hóa việc công khai chủ sở hữu hưởng lợi cuối cùng, phần giá trị đất tăng thêm do quy hoạch, quan hệ lợi ích, nghĩa vụ hồi tỵ và chuỗi hồ sơ truy vết của quá trình điều chỉnh quy hoạch.
12. Di sản có thể bị tổn hại ngay cả khi quyết định “đúng thủ tục”
Điều 34 khoản 2 quy định cơ chế loại trừ, miễn trách nhiệm pháp lý trong trường hợp không vụ lợi, thực hiện đúng thẩm quyền, trình tự, thủ tục nhưng vẫn xảy ra thiệt hại. Quy định này có mục tiêu bảo vệ người thực thi trong những hoàn cảnh nhất định. Tuy nhiên, đối với cảnh quan không thể tái tạo, trọng tâm phải là phòng ngừa từ trước: điều cấm nội dung, ngưỡng bảo vệ và đánh giá bắt buộc, để không phải chờ thiệt hại rồi mới bàn về trách nhiệm.
13. Điều khoản chuyển tiếp có thể bảo lưu những quyết định cũ mà không có “cơ chế rà soát lại theo chuẩn bảo tồn mới”
Điều 36 cho phép nhiều chương trình, dự án, quy hoạch, cơ chế đã phê duyệt và đang triển khai trước 01/7/2026 tiếp tục thực hiện. Điều này bảo đảm tính liên tục pháp lý, nhưng với vùng bảo vệ đặc biệt cần một cơ chế khác cho hồ sơ chưa có quyết định cuối cùng: rà soát lại các dự án, quy hoạch đang chờ quyết định theo chuẩn bảo tồn mới, không làm mất quyền hợp pháp đã hoàn tất nhưng không để trạng thái “đã nghiên cứu trước” trở thành đường tránh chuẩn mới.
14. Luật Thủ đô 2026 không tái lập nhóm điều cấm trực tiếp theo địa bàn mà Luật Thủ đô 2024 từng đặt cho khu vực nội đô lịch sử
Khoản 1 Điều 18 Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 ngày 28/6/2024, trong tình trạng pháp lý đã được sửa đổi, bổ sung trước khi hết hiệu lực theo khoản 3 Điều 35 Luật Thủ đô 2026, từng quy định trực tiếp ngay ở cấp luật rằng trong khu vực nội đô lịch sử không mở rộng diện tích đất của các bệnh viện hiện có; không mở rộng, xây dựng mới khu công nghiệp, cụm công nghiệp, cơ sở sản xuất công nghiệp, cơ sở giáo dục đại học và cơ sở giáo dục nghề nghiệp. Tiền lệ này cho thấy việc đặt điều cấm vật chất riêng cho nội đô lịch sử là một kỹ thuật lập pháp đã từng được Quốc hội sử dụng. Khi sử dụng các điều khoản của Luật 2024 để đối chiếu, Kiến nghị đọc chúng trong tình trạng pháp lý đã được cập nhật, không mặc nhiên coi toàn bộ Luật 39/2024/QH15 là chưa từng được sửa đổi.
Từ tiền lệ đó, Kiến nghị đề xuất nâng cấp khóa bảo vệ: trong toàn bộ khu vực nội đô lịch sử, cấm xây dựng mới (a) trung tâm thương mại; (b) công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính; (c) khách sạn cao tầng; (d) tòa nhà văn phòng cao tầng; (đ) nhà ở cao tầng; và (e) công trình hỗn hợp cao tầng có một hoặc nhiều chức năng nêu trên. Điều cấm được xác định theo chức năng sử dụng thực tế, quy mô sàn, tỷ trọng diện tích kinh doanh, cường độ khai thác và mối liên hệ chức năng của toàn bộ tổ hợp, kể cả phần ngầm, không phụ thuộc tên gọi, cách phân kỳ hoặc việc chia nhỏ dự án. Ngưỡng định lượng do luật hoặc phụ lục luật xác lập; văn bản dưới luật chỉ được chi tiết hóa, không được hạ thấp ngưỡng. Điều cấm phải có hiệu lực trực tiếp ở cấp luật và không được tạo ngoại lệ thông qua cơ chế đặc thù, thí điểm, phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, điều chỉnh cục bộ, dự án lớn/quan trọng, lựa chọn nhà đầu tư đặc biệt, chuyển mục đích hoặc thu hồi đất, đấu giá, đấu thầu, ưu đãi đầu tư hoặc cơ chế tương tự. Công trình hiện hữu hợp pháp được xử lý theo chế độ chuyển tiếp và có thể sửa chữa, bảo tồn, cải tạo theo pháp luật, nhưng không được lợi dụng cải tạo để làm tăng chiều cao, khối tích, tổng diện tích sàn hoặc tải đô thị trái chuẩn bảo vệ.
Khái niệm “cao tầng” trong khu vực nội đô lịch sử cần được Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội xác định theo ngưỡng bảo vệ riêng, gắn với chiều cao nền, đường chân trời, trường nhìn, tỷ lệ lịch sử và sức tải của từng phân khu, thay vì mặc nhiên sao chép một ngưỡng kỹ thuật chung cho toàn Thành phố. Không tự đặt trong Kiến nghị một con số tầng cao hoặc số tầng hầm khi chưa có căn cứ khoa học và dữ liệu nền phù hợp.
15. Quỹ đất sau di dời trong nội đô lịch sử không còn được khóa trực tiếp ở cấp luật như Luật Thủ đô 2024
Điểm a khoản 5 Điều 18 Luật Thủ đô 2024 từng dành quỹ đất sau di dời trong nội đô lịch sử cho không gian công cộng, tăng đất cây xanh sử dụng công cộng, bảo tồn và phát huy giá trị văn hóa, phát triển du lịch, đồng thời không bố trí chức năng ở, lưu trú. Luật 2026 không tái lập quy tắc riêng này với cùng mức độ ràng buộc trực tiếp. Khoảng trống cần được đóng bằng một nguyên tắc mặc định ở cấp luật: quỹ đất công sau di dời trong nội đô lịch sử trước hết phục vụ không gian công cộng, cây xanh, mặt nước, văn hóa, di sản và hạ tầng xã hội; không được dùng để mở đường cho các loại công trình thuộc nhóm cấm tuyệt đối.
16. Cơ chế tài chính chuyên biệt cho bảo tồn nội đô lịch sử không còn được bảo đảm trực tiếp ở cấp luật
Khoản 11 Điều 20 Luật Thủ đô 2024 từng thiết lập Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử. Luật Thủ đô 2026 không còn bảo đảm trực tiếp một quỹ chuyên biệt như vậy trong chính Luật Thủ đô. Tuy nhiên, không vì thế có thể nói pháp luật hiện hành không còn thiết chế quỹ cho bảo tồn: Điều 89 Luật Di sản văn hóa số 45/2024/QH15 quy định Quỹ bảo tồn di sản văn hóa là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, đồng thời quy định thẩm quyền thành lập quỹ ở trung ương và ở địa phương; việc thành lập quỹ ở địa phương do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định trên cơ sở các điều kiện luật định. Bên cạnh đó, Quyết định số 119/QĐ-UBND ngày 20/8/2026 của UBND thành phố Hà Nội đã quy định tiêu chí, điều kiện và tổ chức thực hiện chính sách khuyến khích, hỗ trợ cá nhân, tổ chức bảo vệ và phát huy giá trị khu vực có giá trị văn hóa, lịch sử và công trình kiến trúc có giá trị. Quyết định này quy định chi tiết và hướng dẫn tổ chức thực hiện Nghị quyết số 30/2026/NQ-HĐND ngày 15/6/2026 của Hội đồng nhân dân thành phố Hà Nội. Các cơ chế này cần được phân biệt với Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử của Luật Thủ đô 2024: Quỹ theo Điều 89 Luật Di sản văn hóa có phạm vi chung về di sản văn hóa, còn vấn đề Kiến nghị đặt ra là liệu các cơ chế hiện hành đã tạo được một nguồn lực chuyên biệt, ổn định và gắn trực tiếp với Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội, tương đương hoặc cao hơn thiết chế trước đây, hay chưa. Luật Thủ đô Hà Nội vì vậy cần nghiên cứu câu hỏi này thay vì giả định rằng pháp luật hiện hành hoàn toàn không còn quỹ bảo tồn.
17. Chưa có cơ chế bắt buộc đánh giá tác động tích lũy trên toàn cảnh quan đô thị lịch sử
Pháp luật có thể xem xét từng dự án hoặc từng lần điều chỉnh, nhưng Cảnh quan đô thị lịch sử có thể bị phá vỡ bởi tổng số nhiều can thiệp riêng lẻ mà mỗi can thiệp tự nó chưa vượt ngưỡng. Luật Thủ đô 2026 chưa thiết lập một phép thử bắt buộc ở cấp luật đối với tác động tích lũy của chuỗi công trình về chiều cao, khối tích, giao thông, thương mại hóa, đường chân trời, cây xanh, mặt nước và không gian công cộng. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần yêu cầu đánh giá nền hiện trạng và kịch bản tích lũy theo khu vực, không cho phép chia nhỏ quyết định để làm biến mất tác động tổng hợp.
18. Phạm vi tham gia của Nhân dân chưa tương xứng với tính chất quốc gia của những giá trị biểu tượng của Thủ đô Hà Nội
Cơ chế lấy ý kiến trong quy hoạch hiện hành là cần thiết nhưng chưa hình thành một chế định riêng buộc phải mở khả năng tiếp cận hồ sơ và tham gia ý kiến cho Nhân dân cả nước khi quyết định có thể làm thay đổi lớn, lâu dài hoặc không thể đảo ngược Hồ Hoàn Kiếm, Hoàng thành Thăng Long, khu phố cổ, khu phố cũ, đường chân trời lịch sử và các không gian biểu tượng quốc gia. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần quy định rõ các trường hợp tham vấn ở quy mô toàn quốc, hồ sơ tối thiểu phải công khai và nghĩa vụ giải trình theo từng nhóm ý kiến chính; quyền quyết định vẫn thuộc cơ quan có thẩm quyền.
19. Bảng tổng hợp: khoảng trống và khóa pháp lý
Công cụ/quy định | Mặt tích cực | Khoảng trống cần đóng | Đề xuất khóa pháp lý |
Điều 10 – Quy hoạch | Tích hợp quy hoạch, giới hạn điều chỉnh tổng thể | Ranh giới/lằn ranh vật chất của lõi lịch sử chưa khóa ở cấp luật | Bản đồ bảo vệ luật định; nguyên tắc không hạ chuẩn bảo vệ |
Điều 11 – không gian ngầm/tầm thấp/tầm cao | Có nguyên tắc bảo tồn cảnh quan | Quyền quy hoạch/phát triển cụ thể, vai trò văn hóa chủ yếu tham vấn | Cơ chế đồng kiểm soát về di sản; quy tắc về đường chân trời và hành lang thị giác |
Điều 12 – phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, tái thiết | Bảo vệ di sản, xanh, mặt nước; phát triển giao thông công cộng | Cơ chế phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng có quyền tăng chỉ tiêu, thu giá trị tăng thêm nhưng thiếu nguyên tắc ưu tiên bảo tồn di sản khi có xung đột | Nguyên tắc ưu tiên bảo tồn di sản khi có xung đột; kiểm tra sức tải đô thị lịch sử |
Điều 15 – di tích | Có cơ chế bảo vệ, tu bổ, phục hồi | Chưa mở rộng thành kiểm soát toàn cảnh quan đô thị lịch sử | Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử ở quy mô toàn cảnh quan; trường tác động |
Điều 34 – trách nhiệm | Chống tham nhũng, bảo vệ người thực thi không vụ lợi | Thiệt hại di sản có thể không đảo ngược dù đúng thủ tục | Các điều cấm nội dung áp dụng trước khi ra quyết định |
Điều 36 – chuyển tiếp | Bảo đảm tính liên tục pháp lý | Thiếu cơ chế rà soát lại riêng đối với hồ sơ chưa có quyết định cuối cùng trong vùng đặc biệt | Rà soát lại các dự án, quy hoạch đang chờ quyết định |
Điều 18 Luật Thủ đô 2024 / Luật 2026 | Luật 2024 từng dùng điều cấm trực tiếp theo địa bàn nội đô lịch sử | Luật 2026 không tái lập nhóm điều cấm với cùng mức độ trực tiếp; thiếu khóa chức năng cường độ cao | Cấm trực tiếp ở cấp luật việc xây mới trung tâm thương mại, trung tâm tài chính và khách sạn/văn phòng/nhà ở cao tầng trong toàn bộ nội đô lịch sử; không ngoại lệ qua phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, thí điểm hay điều chỉnh cục bộ |
Quỹ đất sau di dời | Luật 2024 từng ưu tiên công cộng, cây xanh, văn hóa, bảo tồn; cấm ở/lưu trú | Luật 2026 không duy trì quy tắc chuyên biệt tương đương ở cấp luật | Mặc định ưu tiên công cộng, xanh, mặt nước, văn hóa, di sản, hạ tầng xã hội; không dùng cho nhóm công trình bị cấm |
Nguồn lực bảo tồn | Luật 2026 cho phép chính sách hỗ trợ; Quyết định 119/QĐ-UBND ngày 20/8/2026 đã cụ thể hóa hỗ trợ bảo vệ khu vực/công trình có giá trị | Không còn Quỹ bảo tồn nội đô lịch sử chuyên biệt được bảo đảm trực tiếp ở cấp luật; cơ chế hỗ trợ địa phương không đồng nhất với quỹ luật định |
|
Tác động tích lũy | Các thủ tục hiện hành có thể đánh giá từng dự án | Chưa có phép thử bắt buộc ở cấp luật cho tác động tích lũy toàn khu vực | Đánh giá nền và kịch bản tích lũy; cấm chia nhỏ điều chỉnh để né ngưỡng kiểm soát |
Tham gia của Nhân dân cả nước | Có cơ chế lấy ý kiến trong quy hoạch | Chưa có chế định riêng cho quyết định tác động đến giá trị biểu tượng quốc gia của Thủ đô | Quy định trường hợp tham vấn toàn quốc, hồ sơ công khai tối thiểu và nghĩa vụ giải trình |
PHẦN VI. SO SÁNH LUẬT THỦ ĐÔ 2012 – 2024 – 2026: CƠ SỞ CHO KẾ THỪA CÓ CHỌN LỌC VÀ KHÔI PHỤC CƠ CHẾ BẢO ĐẢM
1. Ba thế hệ Luật cùng mang tên “Luật Thủ đô”
Luật 25/2012/QH13, Luật 39/2024/QH15 và Luật 02/2026/QH16 đều mang tên “Luật Thủ đô”, đồng thời đều xác định Hà Nội là Thủ đô. Khoản 3 Điều 35 Luật Thủ đô 2026 xác nhận Luật 39/2024/QH15 đã được sửa đổi, bổ sung bởi một số luật khác trước khi hết hiệu lực; vì vậy, việc đối chiếu các điều khoản của Luật 2024 trong Kiến nghị phải được hiểu là đối chiếu trong tình trạng pháp lý đã cập nhật. Chuỗi ba thế hệ luật vừa cung cấp một kho quy phạm để kế thừa, vừa cho thấy định danh “Thủ đô” chưa gọi đích danh chủ thể Hà Nội. Kiến nghị đề xuất bước phát triển tiếp theo không phải chỉ sửa tên Luật hiện hành, mà xây dựng Luật Thủ đô Hà Nội mới trên cơ sở kế thừa có chọn lọc.
2. Các điều cấm trực tiếp đối với nội đô lịch sử trong Luật Thủ đô 2024 không được tái lập trong Luật 2026
Khoản 1 Điều 18 Luật Thủ đô 2024 đặt ngay ở cấp luật một nhóm điều cấm theo địa bàn: trong khu vực nội đô lịch sử không mở rộng diện tích đất của bệnh viện hiện có; không mở rộng, xây dựng mới khu công nghiệp, cụm công nghiệp, cơ sở sản xuất công nghiệp, cơ sở giáo dục đại học và cơ sở giáo dục nghề nghiệp. Việc viện dẫn điều khoản này được thực hiện trong tình trạng pháp lý đã cập nhật của Luật 39/2024/QH15. Đây là bằng chứng lập pháp quan trọng: khi đặc tính và sức tải của nội đô lịch sử đòi hỏi, Quốc hội đã từng lựa chọn cấm trực tiếp một số chức năng, thay vì chỉ giao quy hoạch cấp dưới cân nhắc từng trường hợp.
Luật Thủ đô 2026 không tái lập nhóm điều cấm nói trên với cùng hình thức và mức độ trực tiếp. Kiến nghị đề xuất kế thừa kỹ thuật lập pháp của năm 2024 nhưng cập nhật đối tượng bảo vệ: cấm tuyệt đối xây dựng mới trung tâm thương mại, công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính và các khách sạn, văn phòng, nhà ở cao tầng trong toàn bộ khu vực nội đô lịch sử; phần công trình ngầm có bản chất tạo lập một trung tâm thương mại hoặc tài chính mới cũng thuộc phạm vi khóa bảo vệ. Đây là phân bố chức năng theo không gian, không phải phủ nhận nhu cầu phát triển các chức năng ấy ở những cực phát triển khác của Thủ đô.
3. Cơ chế bảo đảm cụ thể của Luật 2024 đối với quỹ đất sau di dời
Điểm a khoản 5 Điều 18 Luật Thủ đô 2024 không chỉ nêu một định hướng chính sách mà đặt ra một quy tắc vật chất trực tiếp đối với quỹ đất hình thành sau di dời tại khu vực nội đô lịch sử: quỹ đất này được sử dụng để xây dựng không gian công cộng, tăng tỷ lệ đất cây xanh sử dụng công cộng, bảo tồn và phát huy giá trị văn hóa, phát triển du lịch; đồng thời không bố trí chức năng ở, lưu trú. Về kỹ thuật pháp lý, đây là một “khóa” sử dụng đất được Quốc hội đặt ngay ở cấp luật: khi quỹ đất công được giải phóng trong lõi lịch sử, không gian quyết định của cơ quan quản lý đã bị giới hạn trước bởi mục tiêu bảo tồn và lợi ích công cộng.
Luật Thủ đô 2026 vẫn định nghĩa khu vực nội đô lịch sử và vẫn đặt nguyên tắc chung phải bảo vệ di sản, kiến trúc, cảnh quan, không gian xanh và mặt nước. Tuy nhiên, Điều 10 về di dời chỉ quy định thẩm quyền quyết định danh mục, lộ trình, biện pháp di dời và việc kiểm kê di sản trước di dời; Luật không tái lập quy tắc riêng tương đương với điểm a khoản 5 Điều 18 Luật 2024 về mục đích sử dụng quỹ đất sau di dời, cũng không còn điều cấm trực tiếp “không bố trí chức năng ở, lưu trú” đối với quỹ đất này. Vì vậy, xét riêng cơ chế bảo vệ quỹ đất sau di dời trong nội đô lịch sử, mức độ ràng buộc trực tiếp ở cấp luật đã giảm rõ rệt: một quy tắc sử dụng đất cụ thể được thay bằng các nguyên tắc chung và không gian quyết định rộng hơn ở tầng quy hoạch, quản lý và thực thi.
4. Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử
Khoản 11 Điều 20 Luật Thủ đô 2024 quy định riêng Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử của Thủ đô là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, có mục tiêu hỗ trợ cải tạo, chỉnh trang gắn với bảo tồn, tu bổ, phục hồi và phát huy giá trị văn hóa – lịch sử. Tờ trình số 61/TTr-CP ngày 06/3/2026 của Chính phủ, tại mục IV.2.c “Nội dung lược bỏ”, trang 20 của bản điện tử (PDF), nêu định hướng lược bỏ các quỹ tài chính nhà nước chuyên biệt, trong đó có Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử. Luật Thủ đô 2026 cuối cùng không còn quy định riêng về Quỹ này. Tuy nhiên, sau khi Luật 2026 có hiệu lực, Quyết định số 119/QĐ-UBND ngày 20/8/2026 của UBND thành phố Hà Nội đã thiết lập tiêu chí, điều kiện hỗ trợ cá nhân, tổ chức bảo vệ và phát huy giá trị khu vực có giá trị văn hóa, lịch sử và công trình kiến trúc có giá trị. Đây là một cơ chế hỗ trợ tích cực cần ghi nhận, nhưng về cấp độ pháp lý, mục đích ràng buộc và tính ổn định nguồn lực, nó không đồng nhất với một Quỹ bảo tồn chuyên biệt được luật định. Đồng thời, Điều 89 Luật Di sản văn hóa 2024 hiện quy định Quỹ bảo tồn di sản văn hóa ở phạm vi chung và thẩm quyền thành lập quỹ ở trung ương, địa phương; thiết chế này không đồng nhất về đối tượng, mục tiêu không gian và mức độ gắn trực tiếp với khu vực nội đô lịch sử của Thủ đô. Vì vậy, phép so sánh ở đây không dựa trên giả định rằng pháp luật hiện hành không còn quỹ bảo tồn, mà tập trung vào câu hỏi liệu tổng thể các cơ chế hiện hành đã tạo được một nguồn lực chuyên biệt, ổn định, gắn trực tiếp với Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội tương đương hoặc cao hơn cơ chế từng được Luật Thủ đô 2024 thiết kế hay chưa.
5. Sự suy giảm rõ rệt của các cơ chế bảo đảm bảo tồn trực tiếp ở cấp luật
Đặt các thay đổi trên cạnh nhau cho thấy một chuyển dịch pháp lý có ý nghĩa thực chất chứ không chỉ là rút gọn câu chữ. Luật Thủ đô 2024 kết hợp ít nhất bốn tầng bảo vệ: nguyên tắc bảo tồn; nhóm điều cấm trực tiếp theo địa bàn nội đô lịch sử; quy tắc trực tiếp về sử dụng quỹ đất sau di dời; và một Quỹ bảo tồn chuyên biệt cho khu vực nội đô lịch sử. Luật Thủ đô 2026 giữ và bổ sung nhiều nguyên tắc, công cụ quản trị và cơ chế hỗ trợ có giá trị, nhưng không tái lập ba bảo đảm chuyên biệt sau với cùng mức độ ràng buộc trong chính Luật Thủ đô. Điều 89 Luật Di sản văn hóa 2024 đã thiết lập khuôn khổ Quỹ bảo tồn di sản văn hóa, còn Quyết định số 119/QĐ-UBND năm 2026 bổ sung công cụ hỗ trợ ở cấp địa phương; các cơ chế này phải được tính đầy đủ khi đánh giá nguồn lực bảo tồn. Vấn đề còn lại cần nghiên cứu không phải là “có hay không có quỹ bảo tồn” nói chung, mà là mức độ chuyên biệt, ổn định và gắn trực tiếp với Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội của các cơ chế hiện hành so với thiết chế trước đây. Kết luận này không phụ thuộc vào suy đoán động cơ của bất kỳ cơ quan hay cá nhân nào. Đối với hai đạo luật được kiến nghị, hệ quả lập pháp là: giữ các điểm tiến bộ của 2026, đồng thời khôi phục hoặc thay thế bằng cơ chế tương đương các bảo đảm về điều cấm vật chất, nguồn lực và quỹ đất công, và khóa các giới hạn không gian bằng Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội.
6. Bảng so sánh những điểm cần tiếp tục kiểm toán
Nội dung | 2012 | 2024 | 2026 |
Tên luật | Luật Thủ đô | Luật Thủ đô | Luật Thủ đô |
Định danh Hà Nội | Xác định Hà Nội là Thủ đô | Xác định Hà Nội là Thủ đô | Xác định Hà Nội là Thủ đô |
Nội đô lịch sử | Khung bảo vệ còn hẹp hơn | Định nghĩa và có các biện pháp bảo đảm cụ thể ở cấp luật | Tiếp tục định nghĩa, nhưng không tái lập hai cơ chế bảo đảm chuyên biệt của năm 2024 với cùng mức độ trực tiếp |
Điều cấm trực tiếp theo địa bàn nội đô lịch sử | — | Khoản 1 Điều 18: cấm mở rộng đất bệnh viện hiện có; cấm mở rộng, xây mới một số cơ sở công nghiệp và giáo dục trong nội đô lịch sử | Không tái lập nhóm điều cấm này với cùng hình thức và mức độ trực tiếp ở cấp luật |
Quỹ đất sau di dời trong nội đô lịch sử | — | Quy tắc trực tiếp: ưu tiên không gian công cộng, cây xanh, bảo tồn, phát huy văn hóa, du lịch; không bố trí ở/lưu trú | Không còn quy tắc riêng tương đương gắn trực tiếp với quỹ đất sau di dời; chủ yếu còn nguyên tắc chung và thẩm quyền quy hoạch/quản lý |
Quỹ bảo tồn nội đô lịch sử | — | Quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách chuyên biệt, có mục tiêu bảo tồn, tu bổ, phục hồi | Không còn Quỹ chuyên biệt được luật định; Thành phố có cơ chế hỗ trợ theo Quyết định 119/QĐ-UBND ngày 20/8/2026 nhưng không đồng nhất với quỹ chuyên biệt ở cấp luật |
PHẦN VII. HỒ HOÀN KIẾM THÁNG 9/2026 – PHÉP THỬ THỰC TIỄN ĐỐI VỚI KHOẢNG TRỐNG CỦA HỆ THỐNG PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH
1. Trạng thái pháp lý: đang lấy ý kiến, không phải phương án được phê duyệt
Từ ngày 07/9 đến hết ngày 26/9/2026, UBND phường Hoàn Kiếm chủ trì, phối hợp UBND phường Cửa Nam tổ chức lấy ý kiến cộng đồng dân cư đối với Điều chỉnh cục bộ Quy hoạch phân khu đô thị H1-1B khu vực Hồ Hoàn Kiếm và phụ cận, tỷ lệ 1/2.000, và một phần Quy hoạch phân khu H1-1C, kết hợp giải pháp quy hoạch chi tiết tỷ lệ 1/500 cho cải tạo, chỉnh trang, tái thiết và tái cấu trúc không gian, với quy mô nghiên cứu khoảng 65,89 ha. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ xác nhận các nội dung đang được lấy ý kiến là phương án nghiên cứu, không phải phương án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt; hồ sơ đồng thời nêu mục tiêu bảo tồn, tăng cường không gian công cộng, công viên cây xanh và kiểm soát chặt công trình mới về vị trí, tầng cao, hình khối, kiến trúc và trục nhìn.
Việc xác định đúng trạng thái này rất quan trọng: Kiến nghị không kết luận một phương án chưa được phê duyệt là “vi phạm”. Vấn đề cần phân tích đồng thời ở hai tầng: pháp luật hiện hành đã đặt ra những phép thử nào phải được đáp ứng ngay; và hệ thống pháp luật còn thiếu những khóa bảo vệ nào để ngăn các biến đổi không thể đảo ngược trong tương lai.
2. Phép thử pháp lý: phương án đang nghiên cứu có còn nằm trong giới hạn của điều chỉnh cục bộ hay không?
Điều 46 khoản 2 điểm a Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 ngày 26/11/2024 quy định điều chỉnh cục bộ chỉ được tiến hành khi nội dung dự kiến điều chỉnh không làm thay đổi tính chất, chức năng, phạm vi ranh giới, các giải pháp quy hoạch chính của khu vực đã được lập, phê duyệt quy hoạch; đồng thời phải đánh giá tác động để bảo đảm không làm quá tải hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội và tuân thủ quy chuẩn về quy hoạch đô thị và nông thôn. Tiêu chí “quy mô” nằm trong phép thử của điều chỉnh tổng thể tại khoản 1; không được nhập thêm vào khoản 2 như thể đó là câu chữ trực tiếp của luật.
Từ tiêu chí luật định đó, hồ sơ Hồ Hoàn Kiếm cần trả lời bằng tài liệu kiểm chứng được, thay vì bằng suy đoán: việc nghiên cứu Tháp Tài chính Quốc tế, khách sạn cao tầng, khu C9 phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng với 3–3,5 tầng hầm, công trình hành chính 9 tầng nổi – 4 tầng hầm và các thay đổi chức năng/cường độ sử dụng có làm thay đổi tính chất, chức năng hoặc các giải pháp quy hoạch chính của khu vực đã được phê duyệt hay không; tác động tới giao thông, bãi đỗ xe, cấp – thoát nước, không gian công cộng và hạ tầng xã hội có tạo quá tải hay không; và tác động tích lũy của toàn bộ chuỗi can thiệp được đánh giá thế nào. Việc nêu các câu hỏi này không đồng nghĩa kết luận trước rằng phương án vượt giới hạn điều chỉnh cục bộ.
Luật số 144/2025/QH15 sửa đổi, bổ sung Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn không sửa đổi Điều 45, Điều 46 và Điều 47; vì vậy phép thử dưới đây được áp dụng theo chính văn các điều này của Luật số 47/2024/QH15.
Thứ nhất, điều chỉnh cục bộ phải dựa trên kết quả rà soát quy hoạch và một trong các điều kiện tại khoản 1–7 Điều 45; khoản 8 chỉ áp dụng cho điều chỉnh quy hoạch chi tiết, và nếu viện dẫn phải chỉ rõ quy hoạch chi tiết đã được phê duyệt, phần nào, lô đất nào. Thứ hai, căn cứ phải nêu theo từng hạng mục vì các khoản không thay thế nhau: khoản 3 chỉ áp dụng cho dự án đã được Quốc hội hoặc Thủ tướng Chính phủ chấp thuận, quyết định chủ trương đầu tư hoặc nhà đầu tư và làm ảnh hưởng đến sử dụng đất, không gian kiến trúc; khoản 5 gắn với lợi ích quốc gia, cộng đồng và điều kiện không quá tải hạ tầng; khoản 6 gắn với việc quy hoạch không thực hiện được hoặc gây tác động tiêu cực. Thứ ba, phải vượt qua giới hạn tại Điều 46 khoản 2 điểm a. Thứ tư, cơ quan thẩm định phải thẩm định căn cứ lập quy hoạch, điều kiện điều chỉnh và nội dung điều chỉnh cục bộ quy hoạch (Điều 47 khoản 2 điểm b); Kiến nghị đề nghị công khai kết luận theo ba nhóm đó. Diện tích nghiên cứu không phải tiêu chí pháp lý của điều chỉnh cục bộ. Tuy nhiên, khi phạm vi bao trùm toàn bộ một phân khu và một phần phân khu khác, đồng thời đặt vấn đề tái cấu trúc không gian và hình thành trục không gian mới, hồ sơ thẩm định cần làm rõ các giải pháp quy hoạch chính có được giữ nguyên hay không. Đây là câu hỏi pháp lý, không phải kết luận. Đối với từng hạng mục làm thay đổi chức năng sử dụng đất, tầng cao, khối tích, cường độ sử dụng, không gian ngầm hoặc cấu trúc không gian chủ yếu, đề nghị cơ quan lập hồ sơ giải trình bằng văn bản vì sao nội dung đó vẫn đáp ứng điều kiện tại điểm a khoản 2 Điều 46 và còn thuộc phạm vi điều chỉnh cục bộ. Nếu một hạng mục không đáp ứng điều kiện của điều chỉnh cục bộ thì phải áp dụng trình tự, thủ tục tương ứng với bản chất và mức độ điều chỉnh theo pháp luật hiện hành. Yêu cầu này là một phép sàng lọc và phân loại pháp lý theo từng hạng mục, không phải kết luận trước rằng toàn bộ hồ sơ là điều chỉnh tổng thể hoặc trái pháp luật.
3. Trường hợp điển hình A - “Khải hoàn môn”: đại vật thể mới trong một không gian đã có mật độ biểu tượng đặc biệt
Phương án nghiên cứu bố trí một công trình biểu tượng “Khải hoàn môn” tại phía Bắc Hồ Hoàn Kiếm. Đối với một không gian đã tự mang mật độ biểu tượng rất cao, rủi ro không chỉ là che khuất vật thể. Một công trình mới có thể không che Tháp Rùa hay đền Ngọc Sơn nhưng vẫn áp đảo thị giác, thay đổi khung nhìn, tạo hình ảnh nhận diện mới và đẩy những biểu tượng hình thành qua nhiều thế hệ xuống thành phông nền. Vì vậy, phép thử pháp lý không nên chỉ là “có đứng trong ranh giới di tích không”, mà phải là “có làm suy giảm cảnh quan lịch sử và trật tự ký ức của địa điểm không”.
4. Trường hợp điển hình B - khu C9 phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng và 3–3,5 tầng ngầm: tăng cường độ sử dụng ngay trong vùng lõi
Hồ sơ chính thức nghiên cứu không gian ngầm, quảng trường - công viên phía Đông và kết nối ga C9 theo định hướng phát triển đô thị theo giao thông công cộng, với các chức năng văn hóa, dịch vụ, thương mại; tại khu vực quảng trường, công viên dự kiến bố trí từ 3 đến 3,5 tầng hầm. Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng là công cụ hợp lý trong nhiều hoàn cảnh, nhưng khi đi vào lõi lịch sử, giao thông công cộng không thể trở thành căn cứ tự động để tăng khối tích, diện tích thương mại hoặc cường độ sử dụng vượt sức tải di sản. Đây là trường hợp điển hình cho nhu cầu áp dụng nguyên tắc ưu tiên bảo tồn di sản khi có xung đột: khi mục tiêu đô thị nén xung đột với chuẩn bảo tồn của vùng lịch sử, chuẩn bảo tồn phải được ưu tiên.
5. Trường hợp điển hình C - công trình mới 9 tầng nổi, 4 tầng hầm tại khu trụ sở UBND Thành phố
Theo Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, VietnamPlus và Tuổi Trẻ, phương án tại khu trụ sở UBND Thành phố dự kiến bố trí công trình mới 9 tầng nổi, 4 tầng hầm; đồng thời nghiên cứu hạ giải trụ sở HĐND, UBND Thành phố, Rạp Khăn quàng đỏ và khối nhà Cung Thiếu nhi, giữ lại ba khối kiến trúc Pháp. Vấn đề không chỉ là con số chín tầng. Trong một không gian vốn được nhận diện bằng tỷ lệ thấp, việc tăng khối tích và tải sử dụng ở ngay phía Đông Hồ có thể tạo một chuẩn tham chiếu mới cho các can thiệp tiếp theo. Luật phải kiểm soát tác động tích lũy, không chỉ từng công trình riêng lẻ.
6. Trường hợp điển hình D - chuỗi khách sạn, thương mại và thay đổi chức năng sử dụng đất quanh Tràng Thi - Tràng Tiền
Các tài liệu, báo chí chính thống cho thấy phương án không chỉ nghiên cứu một công trình đơn lẻ, mà đồng thời tổ chức lại Tràng Tiền, Đinh Lễ, Nguyễn Khắc Cần - ngõ Tràng Tiền, không gian thương mại phía Đông Nam Hồ và khách sạn cao cấp phía Tây Hồ. Những thông tin này cần được cơ quan lập quy hoạch công khai đầy đủ ở cấp hồ sơ pháp lý: vị trí, chức năng, tầng cao, khối tích, công trình bị thay thế và sức tải hạ tầng của từng ô đất.
7. Trường hợp điển hình E - khách sạn 7 sao 15 tầng tại Tràng Thi: thay đổi tỷ lệ thấp tầng bằng một khối cao tầng cụ thể
Thông tin chính thức của Thành phố nêu việc nghiên cứu bố trí khách sạn cao cấp trên cơ sở tái cấu trúc khu vực trụ sở Báo và Nhà in Báo Hà Nội Mới, trụ sở Cơ quan Cảnh sát điều tra Thành phố tại số 2 Tràng Thi và khu vực lân cận. Theo Tri Thức – Znews dẫn/đăng từ hồ sơ lấy ý kiến, phương án thể hiện khách sạn 7 sao 15 tầng, cùng khối phụ trợ thấp tầng và sân vườn cảnh quan. Dữ kiện “7 sao 15 tầng” vì vậy phải được hiểu đúng cấp độ nguồn: một thông số được báo chí dẫn từ hồ sơ lấy ý kiến, không phải một chỉ tiêu đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt.
Nếu toàn bộ hoặc một phần quỹ đất dự kiến bố trí chức năng khách sạn nêu trên được hình thành từ việc di dời trụ sở, cơ sở thuộc phạm vi mà điểm a khoản 5 Điều 18 Luật Thủ đô 2024 trước đây điều chỉnh, trường hợp này là một ví dụ thực tiễn cần được dùng để kiểm tra hệ quả của việc Luật Thủ đô 2026 không tái lập quy tắc trực tiếp “không bố trí chức năng ở, lưu trú” đối với quỹ đất sau di dời. Nhận định này nhằm nhận diện khoảng trống lập pháp, không phải kết luận phương án khách sạn hiện đang lấy ý kiến vi phạm một quy định đã hết hiệu lực.
8. Trường hợp điển hình F - Tháp Tài chính Quốc tế: chức năng có thể cần, nhưng địa điểm phải được chứng minh
Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, VietnamPlus, VTC News, Tuổi Trẻ và Dân trí xác nhận phương án nghiên cứu bố trí Tháp Tài chính Quốc tế tại khu đất Bảo tàng Cách mạng cũ sau khi hợp nhất hai bảo tàng. Các nguồn công khai chưa xác định tầng cao cuối cùng. Chính sự chưa xác định đó càng cho thấy yêu cầu Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử phải đi trước: trước khi một loại hình “tháp” được gắn với một địa điểm nằm trong trường cảnh quan của Nhà hát Lớn, Bảo tàng Lịch sử Quốc gia, Tràng Tiền và khu phố Pháp, phải công khai chiều cao, khối tích, các điểm nhìn bắt buộc, phương án không xây và phương án chuyển địa điểm.
9. Kết luận của phép thử: nguy cơ không còn trừu tượng
Các trường hợp nói trên không được dùng làm bằng chứng mặc định rằng chính quyền Hà Nội đã vi phạm pháp luật, bởi phương án vẫn đang trong giai đoạn lấy ý kiến và hồ sơ chính thức cũng đặt mục tiêu bảo tồn, tăng không gian công cộng, cây xanh và kiểm soát công trình mới. Nhưng chính các hạng mục, vị trí và chỉ tiêu đang được nghiên cứu làm cho nghĩa vụ kiểm tra pháp lý trở nên cụ thể: vừa phải kiểm tra giới hạn của điều chỉnh cục bộ theo Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, vừa phải áp dụng các chốt bảo vệ của Luật Di sản văn hóa, đồng thời nhận diện các khoảng trống mà hai đạo luật mới cần đóng. Nếu việc kiểm tra chỉ diễn ra sau khi địa điểm và quyền phát triển đã được định hình, cơ chế bảo tồn sẽ luôn đi sau quyết định phát triển.
Đề nghị công khai cơ quan có thẩm quyền phê duyệt cuối cùng đối với từng lớp hồ sơ (phân khu H1-1B, một phần H1-1C và quy hoạch chi tiết liên quan), cùng căn cứ xác định thẩm quyền theo Luật số 47/2024/QH15 đã được sửa đổi bởi Luật số 144/2025/QH15 và Quyết định số 38/2026/QĐ-UBND của UBND Thành phố Hà Nội. Kiến nghị không kết luận thẩm quyền thuộc cấp nào; việc công khai chuỗi thẩm quyền là điều kiện để cộng đồng và cơ quan văn hóa trung ương biết phải gửi ý kiến tới đâu.
10. Những luận điểm từ Kiến nghị bảo tồn Hồ Hoàn Kiếm cần được kế thừa
Ngày 10/9/2026, tôi đã gửi bằng thư điện tử ‘Kiến nghị bảo tồn Hồ Hoàn Kiếm và xây “Cổng Khải Hoàn” tại Quần Ngựa, Hà Nội’ đến Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội và các cơ quan có thẩm quyền liên quan. Những luận điểm có tính nguyên tắc của Kiến nghị đó cần được kế thừa và phát triển trong kiến trúc pháp lý được đề xuất tại Kiến nghị này.
Hồ Hoàn Kiếm, còn gọi là Hồ Gươm, và đền Ngọc Sơn được xếp hạng Di tích quốc gia đặc biệt theo Quyết định số 2383/QĐ-TTg ngày 09/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ. Giá trị của Hồ Hoàn Kiếm không nằm ở sự đồ sộ của từng công trình, mà trong chỉnh thể gồm mặt nước, cây xanh, khoảng trời, kiến trúc thấp, đường phố, truyền thuyết, lịch sử và ký ức cộng đồng.
Một đại công trình mới có thể không che khuất Tháp Rùa, đền Ngọc Sơn hay bất kỳ vật thể di tích nào, nhưng vẫn có thể trở thành hình ảnh thống trị, thay đổi trật tự thị giác, thay đổi cách không gian được cảm nhận và dần chuyển các biểu tượng lịch sử thành phông nền.
Bảo vệ Hồ Hoàn Kiếm phải vượt khỏi đường mép nước và ranh giới khoanh vùng di tích. Phải bảo vệ cả bầu trời, đường chân trời, tỷ lệ không gian, hành lang thị giác và môi trường đô thị tạo nên ý nghĩa của Hồ.
Kiến nghị bảo tồn Hồ Hoàn Kiếm trước đây còn đặt nguyên tắc “bảo tồn đúng chỗ – sáng tạo đúng chỗ”: phản đối một công trình biểu tượng tại Hồ Hoàn Kiếm không đồng nghĩa với phản đối sáng tạo kiến trúc mới; vấn đề cốt lõi là chính danh và sức tải của địa điểm. Kiến nghị này kế thừa nguyên tắc đó nhưng nâng nó thành một phép thử lập pháp về lựa chọn địa điểm.
PHẦN VIII. LUẬT DI SẢN VĂN HÓA VÀ NGUYÊN LÝ “TRƯỜNG TÁC ĐỘNG”
Luật Di sản văn hóa số 45/2024/QH15 ngày 23/11/2024 là cầu nối quan trọng từ bảo vệ vật thể sang bảo vệ cảnh quan. Điều 27 quy định khu vực bảo vệ II là khu vực bao quanh hoặc tiếp giáp khu vực bảo vệ I để bảo vệ cảnh quan văn hóa, trong đó có chức năng ngăn chặn, phòng ngừa, hạn chế những tác động tiêu cực có nguy cơ ảnh hưởng trực tiếp đến di tích. Điều 28 yêu cầu công trình trong khu vực bảo vệ không được tác động tiêu cực đến cảnh quan văn hóa, không che khuất tầm nhìn và không gây sạt lở, sụt lún công trình di tích. Tư tưởng pháp lý cần được nâng lên quy mô toàn đô thị lịch sử: ranh giới thửa đất hoặc ranh giới di tích không phải là ranh giới cuối cùng của tác động.
Luật Thủ đô 2026 xác định khu vực nội đô lịch sử là khu vực bảo tồn di sản văn hóa Thăng Long – Hà Nội và các giá trị truyền thống; quy định một Quy hoạch tổng thể Thủ đô; yêu cầu quản lý không gian ngầm, tầm thấp, tầm cao phải bảo tồn không gian văn hóa, cảnh quan, di tích; và trong cải tạo, chỉnh trang, tái thiết đô thị phải bảo vệ di sản, kiến trúc, cảnh quan, không gian xanh và mặt nước. Đây là nền tảng tiến bộ và cần được ghi nhận.
Tuy nhiên, Luật Thủ đô là luật tổng thể điều chỉnh rất nhiều lĩnh vực nên các quy định về cảnh quan lịch sử chủ yếu dừng ở cấp nguyên tắc. Điều mà Kiến nghị này đặt ra là: đối với những giá trị không thể khôi phục sau khi mất, có nên để mức bảo vệ quyết định hoàn toàn bởi các đồ án và văn bản dưới luật hay cần có một lớp bảo vệ cao hơn do luật trực tiếp xác lập?
Các Điều 27–30 Luật Di sản văn hóa 2024 tạo những chốt hiện hành có thể viện dẫn trực tiếp. Điều 29 quy định, đối với dự án trong khu vực bảo vệ của di tích quốc gia đặc biệt, di tích quốc gia, việc chấp thuận hoặc quyết định chủ trương chỉ được thực hiện sau khi có ý kiến đồng ý bằng văn bản của Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Điều 30 còn đặt cơ chế xem xét đối với dự án nằm ngoài khu vực bảo vệ di tích hoặc ngoài vùng đệm di sản thế giới nếu có khả năng tác động tiêu cực đến yếu tố gốc hoặc cảnh quan văn hóa. Đây là nền tảng pháp lý hiện hữu cho “trường tác động”, đồng thời cho thấy Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội không cần sáng tạo nguyên lý này từ số không.
Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 ngày 26/11/2024 thiết lập trình tự lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch. Điều 46 khoản 2 điểm a giới hạn điều chỉnh cục bộ bằng các tiêu chí về tính chất, chức năng, phạm vi ranh giới, các giải pháp quy hoạch chính và yêu cầu không làm quá tải hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội. Cơ chế điều chỉnh cục bộ là cần thiết cho quản trị đô thị linh hoạt, nhưng trong khu vực lịch sử đặc biệt còn phải chịu các giới hạn bảo tồn của Luật Di sản văn hóa và các sàn bảo vệ mà Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội được kiến nghị thiết lập.
Luật Kiến trúc số 40/2019/QH14 ngày 13/6/2019 là nền tảng quan trọng về quản lý kiến trúc và thi tuyển phương án kiến trúc. Nhưng chất lượng kiến trúc của từng công trình và quy hoạch của toàn bộ cảnh quan đô thị lịch sử là hai cấp độ khác nhau. Một công trình có thể đẹp nhưng vẫn đứng sai chỗ.
Luật Đất đai số 31/2024/QH15 ngày 18/1/2024 và Hiến pháp tạo khung bảo hộ quyền tài sản, quyền sử dụng đất, đồng thời cho phép thu hồi trong những trường hợp thật cần thiết do luật định vì lợi ích quốc gia, công cộng và phải bồi thường. Vì vậy, bất kỳ đề xuất nào về tháo dỡ, hạ thấp hoặc thu hồi công trình hợp pháp hiện hữu đều phải tôn trọng các giới hạn hiến định này.
Từ đó, Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội không sáng tạo từ số không nguyên lý bảo vệ cảnh quan; nó nâng nguyên lý đã có trong Luật Di sản văn hóa từ cấp từng di tích lên cấp Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội, với các công cụ quy hoạch, Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, đường chân trời, hành lang thị giác và tác động tích lũy.
PHẦN IX. UNESCO VÀ KINH NGHIỆM QUỐC TẾ
Khuyến nghị UNESCO năm 1968 về bảo tồn tài sản văn hóa bị đe dọa bởi công trình công hoặc tư khuyến nghị phân vùng và bảo vệ bối cảnh, đặc tính của khu phố lịch sử; bảo tồn di tích phải là yêu cầu trong quy hoạch cải tạo đô thị; các biện pháp phòng ngừa phải được đặt ra trước khi sự phá hủy xảy ra.
Công ước Di sản Thế giới năm 1972 là điều ước quốc tế; Việt Nam đã chấp nhận Công ước ngày 19 tháng 10 năm 1987. Nghĩa vụ điều ước và các quyết định của Ủy ban Di sản Thế giới được vận dụng trực tiếp đối với Khu trung tâm Hoàng thành Thăng Long – Hà Nội và vùng đệm của di sản thế giới theo phạm vi pháp lý tương ứng. Hồ Hoàn Kiếm không vì thế tự động trở thành đối tượng trực tiếp của chế độ Di sản Thế giới; đối với Hồ Hoàn Kiếm, các khuyến nghị về Cảnh quan đô thị lịch sử và hướng dẫn đánh giá tác động được sử dụng như nguồn phương pháp, kinh nghiệm và chuẩn tham khảo để thiết kế pháp luật Việt Nam.
Khuyến nghị Nairobi năm 1976 coi khu vực lịch sử và môi trường xung quanh là di sản không thể thay thế; bảo vệ bao gồm nhận diện, bảo tồn, phục hồi, cải tạo, duy trì và hồi sinh. Văn kiện nhấn mạnh khu vực lịch sử là sự hiện diện sống động của quá khứ và việc bảo vệ, tích hợp chúng vào đời sống đương đại là yếu tố cơ bản của quy hoạch đô thị và phát triển đất đai.
Bản ghi nhớ Vienna năm 2005 là bước nối quan trọng trong quản lý Cảnh quan đô thị lịch sử, với tư tưởng kiến trúc mới không được xem riêng lẻ mà phải đánh giá trong bối cảnh cảnh quan đô thị lịch sử.
Khuyến nghị năm 2011 về Cảnh quan đô thị lịch sử là nền tảng lý luận quốc tế phù hợp nhất để xây dựng khái niệm “Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội”. Đây là văn kiện luật mềm, không phải điều ước ràng buộc.
Hướng dẫn đánh giá tác động năm 2022 của UNESCO, ICOMOS, ICCROM và IUCN cung cấp phương pháp nhận diện giá trị, đánh giá tác động, biện pháp giảm thiểu và phương án thay thế trước khi quyết định dự án. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội có thể nghiên cứu chuyển hóa tinh thần này thành chế định “Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử”.
Khi Khu trung tâm Hoàng thành Thăng Long – Hà Nội được ghi danh năm 2010, UNESCO nêu rằng chế độ bảo vệ pháp lý là phù hợp nhưng cần hoàn thiện và xem xét một vùng đệm rộng hơn. Điều này có ý nghĩa vượt ngoài phạm vi Hoàng thành: một di sản quan trọng không thể được bảo vệ hữu hiệu chỉ bằng đường ranh của phần đất chứa yếu tố gốc.
Đặc biệt đối với di sản đô thị, tác động có thể đến từ công trình ở xa hơn: chiều cao, khối tích, giao thông, tuyến nhìn, tiếng ồn, mật độ và áp lực sử dụng đất. Vì vậy, Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần tạo ra một cơ chế “bảo vệ theo trường tác động”, chứ không chỉ “bảo vệ theo ranh giới sở hữu”.
Trung tâm lịch sử Vienna là một trường hợp so sánh đáng chú ý, không phải để sao chép mà để chứng minh rằng các thành phố lớn có thể đặt giới hạn cao tầng vì bảo vệ di sản. Ủy ban Di sản Thế giới từng bày tỏ quan ngại về kiểm soát chiều cao, khối tích, mật độ; yêu cầu đánh giá tác động di sản; và trong các quyết định gần đây ghi nhận xu hướng thiết lập khu vực loại trừ cao tầng và đưa nghĩa vụ Di sản Thế giới vào công cụ pháp lý, quy hoạch.
Hai kết luận có thể rút ra: kiểm soát chiều cao không phải biện pháp chống phát triển mà là công cụ quy hoạch tại các đô thị lịch sử; và giới hạn bảo vệ có hiệu quả hơn khi được đưa vào công cụ pháp lý đủ mạnh thay vì chỉ tồn tại như cam kết chính sách dễ thay đổi.
Khuyến nghị về Cảnh quan đô thị lịch sử là văn kiện luật mềm, không phải điều ước ràng buộc. Giá trị của nó trong Kiến nghị này là cung cấp một khuôn khổ phương pháp: đô thị lịch sử là một hệ thống gồm lớp vật thể, thiên nhiên, ký ức, đời sống cộng đồng và quan hệ không gian; bảo tồn phải được tích hợp vào quy hoạch phát triển. Hướng dẫn đánh giá tác động năm 2022 nhấn mạnh việc đánh giá tác động và phương án thay thế trước khi quyết định dự án. Các chuẩn mực này được sử dụng như tham khảo chuyên môn để thiết kế luật Việt Nam; chúng không được trình bày như mệnh lệnh trực tiếp của UNESCO đối với Hồ Hoàn Kiếm hoặc mọi khu vực khác của Hà Nội không thuộc chế độ Di sản Thế giới.
PHẦN X. SỨC TẢI, KINH TẾ DI SẢN VÀ PHÂN BỐ CHỨC NĂNG ĐÔ THỊ
Một trong những sai lầm dễ xảy ra khi xem xét phát triển khu vực trung tâm Hà Nội là chỉ đánh giá từng dự án trên ranh giới khu đất của chính dự án đó. Một công trình thương mại, khách sạn, văn phòng hoặc tài chính quy mô lớn không chỉ chiếm một diện tích đất nhất định. Nó còn đưa vào khu vực một lượng người sử dụng mới, một lượng phương tiện mới, nhu cầu đỗ xe mới, nhu cầu cấp nước – thoát nước – năng lượng mới và những áp lực mới đối với không gian công cộng.
Bởi vậy, câu hỏi quy hoạch không thể chỉ là: “Khu đất này có thể xây được bao nhiêu mét vuông sàn?”. Câu hỏi đồng thời phải là: “Không gian lịch sử và hệ thống hạ tầng xung quanh có thể chịu thêm bao nhiêu tải mà không làm suy giảm chất lượng sống, cảnh quan và giá trị di sản?”.
1. Tỷ lệ đô thị là một thành tố của di sản
Khu phố cũ Hà Nội không được hình thành chỉ bởi từng biệt thự hoặc công trình riêng lẻ. Giá trị của nó nằm trong quan hệ giữa chiều cao công trình, chiều rộng đường phố, sân vườn, cây xanh, khoảng lùi, khoảng mở và nhịp điệu của các mặt phố. Quyết định số 24/2015/QĐ-UBND ngày 13/8/2015 của UBND thành phố Hà Nội ban hành Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc Khu phố cũ Hà Nội xác định đây là khu vực hạn chế phát triển, có nhiều không gian xanh, mặt nước, công trình di sản lịch sử, văn hóa, kiến trúc và biệt thự có vườn cây; tính chất, đặc điểm ấy phải được bảo tồn. Quy chế xác định tầng cao xây dựng đặc trưng khoảng 4–6 tầng và đặt yêu cầu hạn chế tối đa việc xây dựng mới công trình cao tầng làm tăng quy mô dân số khu phố cũ.
Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội được phê duyệt tại Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ cũng xác định khu vực nội đô lịch sử phải hạn chế phát triển công trình cao tầng, giảm mật độ xây dựng và mật độ cư trú, bảo tồn đặc trưng và cấu trúc đô thị cũ, tăng cường cây xanh, mặt nước và bảo vệ môi trường sống. Quy hoạch tổng thể Thủ đô năm 2026 tiếp tục đặt các vành đai 1, 2 và 2,5 vào định hướng tập trung bảo tồn, phát huy giá trị di sản văn hóa – lịch sử và khôi phục cấu trúc khu vực phố Pháp.
Những căn cứ đó cho thấy một nguyên tắc cần được nâng lên cấp luật: Tỷ lệ không gian cũng là di sản. Một công trình lịch sử có thể còn nguyên nhưng cảnh quan lịch sử vẫn có thể bị phá vỡ nếu tỷ lệ giữa công trình ấy với thành phố xung quanh bị thay đổi căn bản.
2. Không được đánh giá một công trình lớn mà tách khỏi sức tải hạ tầng của vùng lõi
Vùng lõi Hà Nội được hình thành trong những thời kỳ mà quy mô dân số, lưu lượng giao thông, phương tiện cá nhân và nhu cầu sử dụng hạ tầng khác rất xa hiện nay. Trong khi đó, mạng đường phố tại khu phố cổ và phố cũ bị giới hạn bởi chính giá trị lịch sử cần bảo tồn nên không thể mở rộng theo cách thông thường.
Bởi vậy, việc đặt thêm một chức năng có cường độ sử dụng rất cao vào vùng lõi phải được đánh giá không chỉ về kiến trúc mà cả về lưu lượng người; giao thông phát sinh; nhu cầu đỗ xe; năng lực giao thông công cộng; cấp – thoát nước; năng lượng; rác thải; khả năng ứng phó mưa lớn; và tác động tích lũy với các công trình hiện hữu.
Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội vì vậy cần nghiên cứu một cơ chế “Đánh giá sức tải đô thị lịch sử” như một thành phần bắt buộc của Đánh giá tác động di sản và cảnh quan đối với những dự án có quy mô hoặc cường độ sử dụng lớn. Một dự án có thể đẹp về kiến trúc nhưng vẫn sai về sức tải. Một địa điểm có thể đủ diện tích xây dựng nhưng không có nghĩa toàn bộ khu vực xung quanh đủ năng lực tiếp nhận chức năng mà công trình đem lại.
3. Từ “giá đất” đến “giá trị của địa điểm”
Đất tại trung tâm Hà Nội có giá trị bất động sản rất lớn. Nhưng giá trị bất động sản không phải là toàn bộ giá trị của khu đất. Một khu đất trong lõi lịch sử đồng thời có thể mang giá trị cảnh quan, giá trị lịch sử, giá trị không gian công cộng, giá trị môi trường, giá trị biểu tượng và giá trị kinh tế phát sinh từ chính tính độc đáo của cảnh quan đô thị lịch sử.
Vì vậy, không thể đánh giá hiệu quả sử dụng đất bằng một phép tính đơn giản: xây được càng nhiều diện tích thương mại thì khu đất càng được sử dụng hiệu quả. Một khoảng trống bên cạnh di tích có thể tạo giá trị cho toàn bộ khu vực lớn hơn rất nhiều so với diện tích vật chất của chính nó. Một vườn hoa có thể không tạo tiền thuê trực tiếp nhưng làm tăng chất lượng sống, sức hấp dẫn du lịch, hình ảnh đô thị và giá trị của hệ thống không gian xung quanh. Một công viên hoặc quảng trường có thể có hiệu quả kinh tế – xã hội cao mặc dù không chứa một cao ốc nào.
4. “Kinh tế Di sản” phải được đặt ngang hàng với “Kinh tế Bất động sản” trong đánh giá quy hoạch
Di sản không chỉ là một khoản chi ngân sách để bảo tồn. Di sản còn là một nguồn lực. Cảnh quan đô thị lịch sử độc đáo tạo ra bản sắc mà những khu đô thị mới không thể tái tạo tức thời; hỗ trợ du lịch văn hóa, ngành công nghiệp sáng tạo, hoạt động thương mại – dịch vụ, kinh tế đêm và khả năng nhận diện quốc tế của một thành phố.
Do đó, trước một phương án chuyển quỹ đất có giá trị cảnh quan hoặc lịch sử sang công trình thương mại quy mô lớn, Nhà nước không nên chỉ tính giá đất, tiền sử dụng đất, thuế, doanh thu của dự án và diện tích sàn tạo thêm. Phải đồng thời đánh giá giá trị di sản có nguy cơ suy giảm; chi phí hạ tầng phát sinh; chi phí ùn tắc và môi trường; giá trị của phương án không xây dựng; giá trị của công viên, quảng trường hoặc không gian văn hóa thay thế; và giá trị kinh tế dài hạn mà một vùng lõi lịch sử được bảo tồn có thể tạo ra.
Đây không phải sự đối lập giữa kinh tế và bảo tồn. Đó là yêu cầu tính đầy đủ hơn về kinh tế.
5. Có những chức năng cần cho Thủ đô nhưng không phù hợp để xây mới trong nội đô lịch sử
Một Thủ đô hiện đại cần các trung tâm tài chính, trung tâm thương mại, văn phòng hiện đại, khách sạn và nhà ở cao tầng. Nhưng sự cần thiết của các chức năng đó đối với toàn Thủ đô không đồng nghĩa với sự phù hợp của chúng đối với nội đô lịch sử. Quy hoạch tổng thể Thủ đô Hà Nội năm 2026 đã lựa chọn cấu trúc đa cực, đa trung tâm; vì vậy có cơ sở không gian để phân bố các chức năng cường độ cao sang những khu vực mới có hạ tầng và sức tải phù hợp hơn.
Đây phải trở thành một nguyên tắc của Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội: sự cần thiết của một chức năng không tạo ra quyền lựa chọn bất kỳ địa điểm nào; đối với những loại công trình mà luật xác định là không tương thích với nội đô lịch sử, địa điểm trong nội đô lịch sử bị loại trừ ngay từ đầu.
Đối với trung tâm thương mại, công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính, khách sạn cao tầng, tòa nhà văn phòng cao tầng, nhà ở cao tầng và công trình hỗn hợp cao tầng có các chức năng này, Kiến nghị đề xuất không áp dụng phép cân bằng lợi ích theo từng dự án trong nội đô lịch sử: luật phải cấm xây dựng mới. Đối với các công trình lớn khác không thuộc nhóm cấm, chủ thể đề xuất vẫn phải chứng minh sự phù hợp của địa điểm, so sánh phương án không xây và phương án chuyển sang cực phát triển mới.
6. Lõi lịch sử và các khu vực phát triển mới phải được phân công chức năng
Việc mở rộng Hà Nội và phát triển cấu trúc đô thị đa trung tâm tạo điều kiện để Thủ đô giải quyết một bài toán mà các thế hệ trước không có cùng mức độ lựa chọn. Hà Nội có thể đồng thời bảo vệ một vùng lõi có giá trị lịch sử đặc biệt và xây dựng những trung tâm hiện đại quy mô lớn tại các khu vực mới được chuẩn bị từ đầu về giao thông, đường sắt đô thị, cấp – thoát nước, không gian ngầm và hạ tầng xã hội.
Theo đó, cần xác lập một sự phân công không gian dài hạn bằng luật: nội đô lịch sử – trung tâm di sản, văn hóa, chính trị, du lịch, không gian công cộng và các chức năng có quy mô, hình thái, cường độ tương thích với sức tải; các cực và khu đô thị mới – địa bàn ưu tiên cho trung tâm thương mại, trung tâm tài chính, khách sạn cao tầng, văn phòng cao tầng, nhà ở cao tầng và các chức năng đô thị cường độ lớn. Điều chỉnh cục bộ quy hoạch không được dùng để kéo các chức năng bị cấm trở lại nội đô lịch sử.
Sự phân công ấy không làm giảm vai trò của vùng lõi. Ngược lại, nó giải phóng vùng lõi khỏi áp lực phải đồng thời đảm nhiệm mọi chức năng của một siêu đô thị.
7. Đối với quỹ đất công được giải phóng trong vùng lõi, phải ưu tiên lợi ích không gian của toàn Thành phố
Khi cơ quan hành chính, cơ sở công cộng hoặc chức năng khác được di dời khỏi một khu đất có vị trí đặc biệt trong nội đô lịch sử, không nên mặc nhiên coi quỹ đất được giải phóng là cơ hội để tối đa hóa diện tích thương mại.
Luật cần yêu cầu trước tiên phải đánh giá phương án sử dụng khu đất để tăng cây xanh; tạo quảng trường; mở rộng không gian công cộng; phục hồi cảnh quan; tạo thiết chế văn hóa; hoặc khôi phục những quan hệ không gian lịch sử đã mất. Đối với các loại công trình thuộc nhóm cấm tuyệt đối trong nội đô lịch sử, không đặt ra ngoại lệ bằng lập luận hiệu quả kinh tế của khu đất. Đối với những chức năng khác, chỉ khi chứng minh được phương án xây dựng mới phù hợp hơn với lợi ích lâu dài của Cảnh quan đô thị lịch sử mới được xem xét.
Trong đô thị lịch sử, đôi khi quyết định quy hoạch có giá trị nhất không phải là quyết định “xây cái gì”, mà là quyết định: không xây thêm.
Từ các phân tích trên, nguyên tắc “đúng chức năng – đúng địa điểm” phải có hai tầng pháp lý: tầng thứ nhất là điều cấm tuyệt đối đối với những loại công trình mới không tương thích với nội đô lịch sử; tầng thứ hai là phép thử địa điểm và phương án thay thế đối với các công trình lớn khác. Cơ chế này vừa rõ ràng cho nhà đầu tư, vừa ngăn quy hoạch bị kéo theo sức hấp dẫn kinh tế của từng khu đất trung tâm.
PHẦN XI. CẤU TRÚC PHÁP LÝ CỦA LUẬT THỦ ĐÔ HÀ NỘI
1. Chức năng của đạo luật nền tảng
Luật Thủ đô Hà Nội được kiến nghị không phải là một phiên bản đổi tên cơ học của Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026. Đây là đạo luật nền tảng mới, được xây dựng trên cơ sở kế thừa khối quy phạm hiện hành, tái cấu trúc chúng theo định danh Hà Nội và thiết lập quan hệ rõ ràng với Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội. Những quy định của Luật 2026 không thuộc trọng tâm phản biện của Kiến nghị này không mặc nhiên bị phủ định; nguyên tắc là kế thừa, trừ khi quá trình rà soát chứng minh cần sửa.
2. Bảy nguyên tắc xây dựng Luật Thủ đô Hà Nội
Thứ nhất, định danh đầy đủ Thủ đô Hà Nội. Thứ hai, kế thừa có chọn lọc và bảo đảm liên tục pháp lý. Thứ ba, phát triển đi cùng bảo tồn và không hạ chuẩn đối với giá trị không thể tái tạo. Thứ tư, phân quyền đi cùng giới hạn và trách nhiệm giải trình. Thứ năm, cơ chế đặc thù và thí điểm không được vượt qua sàn bảo vệ di sản, cảnh quan và lợi ích công cộng. Thứ sáu, lợi ích quốc gia và lợi ích của Nhân dân cả nước phải được phản ánh trong những quyết định có tác động lớn đến các không gian biểu tượng của Thủ đô. Thứ bảy, quan hệ với Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội và các luật chuyên ngành phải được quy định minh bạch ngay trong luật.
3. Khôi phục hoặc thiết kế tương đương các cơ chế bảo đảm đã bị suy giảm
Luật Thủ đô Hà Nội cần xem xét khôi phục và nâng cấp ba nhóm cơ chế bảo đảm trực tiếp từng hiện diện trong Luật Thủ đô 2024: (i) kỹ thuật điều cấm theo địa bàn đối với những chức năng không phù hợp với nội đô lịch sử; (ii) quy tắc ưu tiên sử dụng quỹ đất sau di dời cho không gian công cộng, cây xanh, văn hóa, di sản và các chức năng phù hợp; và (iii) Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử hoặc một cơ chế tài chính chuyên biệt có mức độ bảo đảm tương đương hoặc cao hơn. Đối với nhóm điều cấm, Luật Thủ đô Hà Nội phải đặt sàn nguyên tắc; Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội phải cụ thể hóa danh mục và phạm vi áp dụng, trong đó cấm xây dựng mới trung tâm thương mại, công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính và khách sạn, văn phòng, nhà ở cao tầng trong toàn bộ khu vực nội đô lịch sử. Việc kế thừa Luật 2026 không thể được hiểu là kế thừa cả khoảng trống của Luật 2026.
4. Sàn bảo vệ đối với phân quyền, cơ chế đặc thù và thí điểm
Luật Thủ đô Hà Nội phải quy định rõ những chuẩn không được hạ thấp bởi văn bản địa phương, cơ chế thí điểm hoặc quyết định phát triển: bảo vệ di sản; vùng bảo vệ cảnh quan; không gian xanh và mặt nước; quỹ đất công có giá trị lịch sử - văn hóa; nghĩa vụ đánh giá tác động; công khai, minh bạch; kiểm soát xung đột lợi ích; và các điều cấm vật chất đối với nội đô lịch sử. Phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, cơ chế đặc thù, thí điểm, điều chỉnh cục bộ quy hoạch hoặc chuyển mục đích sử dụng đất không được tạo đường vòng để vô hiệu hóa các điều cấm này. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội sẽ cụ thể hóa phần không gian của sàn bảo vệ.
5. Cơ chế nguồn lực và tài chính cho bảo tồn
Bảo tồn không thể chỉ là nghĩa vụ mà không có nguồn lực. Luật Thủ đô Hà Nội cần tạo cơ sở ổn định cho ngân sách, quỹ chuyên biệt hoặc cơ chế tài chính tương đương; cho phép huy động tài trợ hợp pháp; và nghiên cứu cơ chế điều tiết một phần giá trị tăng thêm do đầu tư công và phát triển tại các khu vực mới để hỗ trợ bảo tồn, phục hồi cảnh quan đô thị lịch sử.
6. Tài sản công và quỹ đất sau di dời
Đối với tài sản công và quỹ đất hình thành từ việc di dời cơ quan, bảo tàng, cơ sở công khỏi vùng lịch sử, Luật Thủ đô Hà Nội phải đặt nguyên tắc ưu tiên lợi ích không gian của toàn Thành phố và của quốc gia, thay vì mặc định tối đa hóa diện tích thương mại. Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội phải cụ thể hóa điều kiện không gian và sức tải của từng khu vực.
7. Minh bạch, xung đột lợi ích và trách nhiệm giải trình
Luật Thủ đô Hà Nội cần quy định nền tảng về công khai người hưởng lợi, lịch sử điều chỉnh chính sách và quy hoạch, cơ chế hồi tỵ, trách nhiệm giải trình, truy vết hồ sơ và kiểm soát xung đột lợi ích đối với các quyết định có khả năng tạo giá trị kinh tế lớn từ đất đai, quy hoạch hoặc tài sản công.
8. Cấu trúc sơ bộ của Luật Thủ đô Hà Nội
Kiến nghị đề xuất nghiên cứu một cấu trúc mười hai chương, trên cơ sở kế thừa và tái sắp xếp Luật Thủ đô hiện hành:
Chương I – Những quy định chung: định danh Thủ đô Hà Nội; vị trí, vai trò; nguyên tắc; giải thích từ ngữ; quan hệ với Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội và luật chuyên ngành.
Chương II – Trách nhiệm của Nhà nước, Thành phố và cơ chế phối hợp trung ương – địa phương trong xây dựng, phát triển, quản lý và bảo vệ Thủ đô Hà Nội.
Chương III – Tổ chức quản trị, phân quyền, ủy quyền, cơ chế đặc thù và thí điểm; sàn bảo vệ không được hạ thấp.
Chương IV – Quy hoạch và phát triển không gian: quy định nguyên tắc nền tảng và dẫn chiếu sang Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội.
Chương V – Đất đai, tài sản công, di dời và sử dụng quỹ đất sau di dời; nguyên tắc ưu tiên lợi ích công cộng và bảo tồn trong vùng lịch sử.
Chương VI – Tài chính, ngân sách, quỹ và cơ chế huy động nguồn lực; nguồn lực dành riêng cho bảo tồn và phục hồi.
Chương VII – Văn hóa, di sản, giáo dục, khoa học, y tế và các giá trị xã hội của Thủ đô Hà Nội, kế thừa các quy định còn phù hợp của Luật Thủ đô hiện hành.
Chương VIII – Phát triển kinh tế, đổi mới sáng tạo, giao thông và hạ tầng; bảo đảm các công cụ phát triển tuân thủ sàn bảo vệ.
Chương IX – Môi trường, khí hậu, cây xanh, mặt nước và chất lượng sống; quan hệ với chế độ bảo vệ không gian của Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội.
Chương X – Công khai, tham gia của Nhân dân, trách nhiệm giải trình, phòng ngừa tham nhũng, tiêu cực và xung đột lợi ích.
Chương XI – Quan hệ vùng, hợp tác trong nước và quốc tế; phân biệt rõ Thủ đô Hà Nội với thuật ngữ pháp lý “Vùng Thủ đô”.
Chương XII – Trách nhiệm pháp lý, điều khoản chuyển tiếp, hiệu lực thi hành và xử lý quan hệ giữa Luật Thủ đô hiện hành với hai đạo luật mới.
9. Phạm vi cần tiếp tục kiểm toán trước khi lập dự án luật
Kiến nghị này tập trung sâu vào định danh, quy hoạch, bảo tồn, cảnh quan, tài sản công và cơ chế bảo đảm. Các lĩnh vực khác của Luật Thủ đô 2026 như giáo dục, y tế, khoa học, đổi mới sáng tạo, đầu tư, thuế, an sinh hoặc tổ chức bộ máy cần được kiểm toán điều khoản riêng trước khi quyết định giữ nguyên, sửa đổi hoặc tái cấu trúc. Không nên suy từ phản biện đối với phần quy hoạch – bảo tồn thành kết luận rằng toàn bộ Luật 2026 cần bị phủ định.
PHẦN XII. CẤU TRÚC PHÁP LÝ CỦA LUẬT QUY HOẠCH THỦ ĐÔ HÀ NỘI
1. Sáu nguyên tắc nền tảng
Luật được kiến nghị cần dựa trên sáu nguyên tắc: bảo tồn trước đối với tài sản không thể tái tạo; phòng ngừa trước khi thiệt hại xảy ra; bảo vệ chỉnh thể thay vì chỉ vật thể; không hạ chuẩn bảo vệ; phân bố phát triển theo không gian; và quyền phát triển bất động sản không đồng nghĩa với quyền sở hữu đường chân trời.
Khi xung đột giữa lợi ích kinh tế có thể tái bố trí và giá trị lịch sử không thể tái tạo, pháp luật phải đặt gánh nặng chứng minh lên phương án gây tác động tới di sản. Đánh giá phải được thực hiện trước khi địa điểm, quy mô, chiều cao và chủ trương dự án trở thành sự đã rồi. Một quy hoạch cấp dưới, điều chỉnh cục bộ hoặc quyết định hành chính không được làm giảm mức bảo vệ mà luật đã xác lập cho cảnh quan lịch sử.
2. Năm khóa pháp lý mới
NGUYÊN TẮC SUY ĐOÁN CÓ LỢI CHO BẢO TỒN
Trong Vùng bảo vệ đặc biệt, mặc định không tăng chiều cao, khối tích, mật độ, hệ số sử dụng đất và tải đô thị vượt mức nền được luật/phụ lục luật xác lập. Chủ thể đề xuất thay đổi chịu gánh nặng chứng minh về sự cần thiết, phương án thay thế và mức tác động. Đây đồng thời là tầng kiểm soát thứ hai đối với các đại công trình không thuộc danh mục cấm tuyệt đối, như công trình biểu tượng mới, trụ sở hành chính có khối tích lớn, công trình ngầm nhiều tầng hoặc công trình công cộng mới có khả năng làm thay đổi trục nhìn, đường chân trời, sức tải hay cấu trúc cảnh quan: các công trình này không mặc nhiên bị cấm nhưng chỉ được xem xét sau khi vượt qua suy đoán có lợi cho bảo tồn, phương án không xây/địa điểm khác và các đánh giá bắt buộc. Nguyên tắc suy đoán này không tạo thủ tục xin ngoại lệ cho nhóm công trình bị cấm tuyệt đối.
NGUYÊN TẮC ƯU TIÊN BẢO TỒN DI SẢN KHI CÓ XUNG ĐỘT
Khi phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, tái thiết, chỉnh trang, khai thác giá trị đất hoặc phát triển thương mại xung đột với chuẩn bảo tồn bắt buộc trong Vùng bảo vệ đặc biệt, chuẩn bảo tồn được ưu tiên. Đây là sáng kiến lập pháp mới, chưa phải quy định pháp luật hiện hành.
ĐIỀU CẤM TUYỆT ĐỐI ĐỐI VỚI XÂY DỰNG MỚI MỘT SỐ CÔNG TRÌNH TRONG KHU VỰC NỘI ĐÔ LỊCH SỬ
Trong toàn bộ khu vực nội đô lịch sử, luật phải cấm xây dựng mới trung tâm thương mại; công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính; khách sạn cao tầng; tòa nhà văn phòng cao tầng; nhà ở cao tầng; và công trình hỗn hợp cao tầng có một hoặc nhiều chức năng nêu trên. Điều cấm được xác định theo chức năng sử dụng thực tế, quy mô sàn, tỷ trọng diện tích kinh doanh, cường độ khai thác và mối liên hệ chức năng của toàn bộ tổ hợp, kể cả phần ngầm, không phụ thuộc tên gọi, cách phân kỳ hoặc việc chia nhỏ dự án. Ngưỡng định lượng do luật hoặc phụ lục luật xác lập; văn bản dưới luật chỉ được chi tiết hóa, không được hạ thấp ngưỡng. Điều cấm áp dụng trực tiếp, không phụ thuộc việc dự án nằm trong Vùng I, II hay III của hệ thống bảo vệ chi tiết hơn và không được hạ thấp thông qua phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng, cơ chế đặc thù, thí điểm, điều chỉnh cục bộ, dự án lớn/quan trọng, lựa chọn nhà đầu tư hoặc nhà thầu đặc biệt, chuyển mục đích hoặc thu hồi đất, ưu đãi đầu tư hay cơ chế tương tự. Hoạt động thương mại, dịch vụ hiện hữu và công trình có quy mô tương thích không bị đồng nhất với “trung tâm thương mại”; công trình hiện hữu hợp pháp được xử lý bằng điều khoản chuyển tiếp, nhưng cải tạo không được trở thành con đường tăng tải trái chuẩn bảo vệ.
NGUYÊN TẮC KHÔNG QUYẾT ĐỊNH DỰ ÁN TRƯỚC KHI XEM XÉT PHƯƠNG ÁN THAY THẾ
Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử phải so sánh tối thiểu phương án không thực hiện, chuyển địa điểm, giảm khối tích, giảm chiều cao, thay đổi chức năng và phương án đề xuất. Không được dùng đánh giá này chỉ như công cụ giảm thiểu sau khi quyết định địa điểm đã thực chất hoàn tất.
CƠ CHẾ RÀ SOÁT LẠI CÁC DỰ ÁN, QUY HOẠCH ĐANG CHỜ QUYẾT ĐỊNH
Mọi quy hoạch điều chỉnh, dự án hoặc đề xuất trong Vùng bảo vệ đặc biệt chưa có quyết định phê duyệt cuối cùng khi Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội có hiệu lực phải được sàng lọc lại theo chuẩn bảo tồn mới, trên cơ sở tôn trọng quyền đã được xác lập hợp pháp và nguyên tắc không hồi tố bất lợi tùy tiện.
3. Vùng bảo vệ đặc biệt và ba tầng bảo vệ
Tôi kiến nghị nghiên cứu thiết lập một “Vùng bảo vệ đặc biệt cảnh quan lịch sử trung tâm Thủ đô”, trong đó Hồ Hoàn Kiếm là một trong những hạt nhân quan trọng. Ranh giới của Vùng bảo vệ không được xác định theo một bán kính cơ học hoặc theo ý chí hành chính đơn thuần, mà phải được xác lập trên cơ sở nghiên cứu liên ngành về lịch sử, hình thái đô thị, địa hình, đường chân trời, hành lang thị giác, hệ thống di sản, cây xanh, mặt nước và các quan hệ không gian cấu thành căn tính của Thăng Long – Hà Nội.
Quyết định số 2512/QĐ-UBND ngày 13/5/2026 và hồ sơ Quy hoạch tổng thể Thủ đô của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội là căn cứ hiện hành để xác định khu vực nội đô lịch sử và các định hướng bảo tồn; tuy nhiên, Kiến nghị không tự suy diễn một đa giác ranh giới từ mô tả bằng chữ và không tự vẽ bán kính 3 km, 5 km hay bất kỳ con số nào. Phụ lục bản đồ bảo vệ nền ở cấp luật chỉ nên được lập từ bản đồ, dữ liệu không gian và hồ sơ chính thức đã được kiểm chứng, sau nghiên cứu đa ngành về hình thái đô thị, địa hình, lịch sử phát triển, trục nhìn, đường chân trời, chiều cao nền, mật độ, khối tích, di tích, không gian xanh, mặt nước và mô hình ba chiều.
Có thể nghiên cứu mô hình ba tầng: Vùng I – Lõi bảo vệ đặc biệt, ưu tiên tuyệt đối bảo tồn, không xây cao tầng mới, kiểm soát nghiêm mật độ; Vùng II – Vành đai bảo vệ đường chân trời, giới hạn chiều cao, khối tích và tác động thị giác; Vùng III – Vùng chuyển tiếp, cho phép chiều cao tăng dần về các cực phát triển mới, tránh hình thành “bức tường cao tầng” bao quanh lõi lịch sử. Đây là đề xuất chính sách, chưa phải quy định pháp luật hiện hành. Dù phân tầng thế nào, điều cấm tuyệt đối nêu trên phải áp dụng trên toàn bộ khu vực nội đô lịch sử theo ranh giới pháp lý được xác định từ hồ sơ chính thức; phân tầng chỉ làm tăng mức bảo vệ chi tiết, không làm phát sinh ngoại lệ cho nhóm bị cấm.
4. Đường chân trời và hành lang thị giác
Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần nghiên cứu định nghĩa các khái niệm đường chân trời lịch sử, hành lang thị giác, điểm nhìn được bảo vệ, điểm nhìn xa, điểm nhìn gần, công trình áp đảo cảnh quan và tác động thị giác tích lũy.
Điểm nhìn phải được xác định bằng bản đồ và tọa độ kỹ thuật. Không được đánh giá tác động chỉ bằng một hoặc hai hình phối cảnh do chủ đầu tư lựa chọn. Đối với dự án quan trọng trong vùng bảo vệ, cần mô phỏng ba chiều từ các điểm nhìn bắt buộc, công khai mô hình để cơ quan thẩm định, chuyên gia và cộng đồng kiểm tra.
Đánh giá phải xét tác động tích lũy với các công trình đã tồn tại hoặc đã được phê duyệt. Một cao ốc riêng lẻ có thể chưa tạo ra “bức tường”, nhưng cao ốc thứ mười có thể hoàn tất bức tường ấy.
5. Hồ, mặt nước, cây xanh và khoảng mở
Cần chấm dứt cách nhìn hồ, vườn hoa, cây xanh và khoảng mở chỉ như “phần đất chưa xây dựng”. Trong cảnh quan lịch sử, khoảng trống có thể quan trọng không kém vật thể.
Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần nghiên cứu các nguyên tắc: không lấp hoặc thu hẹp hồ lịch sử, trừ trường hợp đặc biệt liên quan an toàn hoặc phục hồi khoa học được luật cho phép; không chuyển đổi công viên, vườn hoa và không gian xanh lịch sử sang dự án thương mại chỉ vì giá trị đất tăng; không hợp thức hóa việc lấn chiếm bằng điều chỉnh quy hoạch hậu nghiệm; không làm giảm tổng thể diện tích mặt nước, không gian xanh và khoảng mở trong vùng bảo vệ đặc biệt; ưu tiên phục hồi những mặt nước, khoảng mở và mảng xanh có căn cứ lịch sử và khả năng phục hồi.
6. Nguyên tắc không hạ chuẩn bảo vệ
Tôi kiến nghị nghiên cứu nguyên tắc không hạ chuẩn bảo vệ trong bảo vệ cảnh quan lịch sử. Nội dung cốt lõi: mức bảo vệ đối với vùng lõi, đường chân trời, hành lang thị giác, hồ, mặt nước, cây xanh và các thuộc tính cảnh quan lịch sử đã được Luật hoặc phụ lục pháp lý của Luật xác lập không được giảm bằng quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch, quy chế kiến trúc hoặc quyết định hành chính cấp dưới.
Nguyên tắc này tạo tính ổn định dài hạn và ngăn việc biến ngoại lệ thành công cụ thường xuyên.
7. Cấm điều chỉnh quy hoạch theo dự án
Cơ chế điều chỉnh cục bộ do Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn và pháp luật quy hoạch có liên quan thiết lập, không phải do Luật Thủ đô 2026 tạo ra. Điều 46 khoản 2 điểm a Luật số 47/2024/QH15 giới hạn điều chỉnh cục bộ bằng các tiêu chí luật định về tính chất, chức năng, phạm vi ranh giới, các giải pháp quy hoạch chính và yêu cầu không làm quá tải hạ tầng. Trên nền giới hạn hiện hành đó, Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội cần đặt thêm một giới hạn đặc biệt cho vùng bảo vệ lịch sử: không được dùng điều chỉnh quy hoạch để làm giảm sàn bảo tồn hoặc chỉ nhằm biến một dự án vốn không phù hợp với giới hạn bảo vệ có trước thành dự án phù hợp.
Cần nghiên cứu thêm các cơ chế: không hợp pháp hóa hậu nghiệm một vi phạm bằng sửa quy hoạch; không chia nhỏ một điều chỉnh lớn thành nhiều điều chỉnh nhỏ để né ngưỡng kiểm soát; công khai thời điểm đề xuất dự án và thời điểm đề xuất điều chỉnh; công khai chủ thể đề nghị điều chỉnh; đánh giá phần giá trị bất động sản tăng thêm do điều chỉnh tạo ra; đánh giá tác động tích lũy.
8. Minh bạch và xung đột lợi ích
Quy hoạch đô thị có khả năng tạo ra giá trị kinh tế rất lớn. Một thay đổi từ thấp tầng sang cao tầng, từ chức năng công cộng sang thương mại, từ hệ số sử dụng đất thấp sang cao có thể làm giá trị khai thác của một khu đất tăng mạnh. Chính vì vậy, quy hoạch là lĩnh vực cần cơ chế kiểm soát quyền lực và xung đột lợi ích đặc biệt chặt chẽ.
Kiến nghị này không mặc nhiên quy kết bất kỳ cơ quan, cán bộ hay doanh nghiệp cụ thể nào có hành vi tham nhũng nếu chưa có tài liệu pháp lý chứng minh. Vấn đề là thiết kế thể chế để giảm nguy cơ.
Có thể nghiên cứu yêu cầu công khai chủ đầu tư và chủ sở hữu hưởng lợi cuối cùng của dự án; lịch sử pháp lý của khu đất và lịch sử điều chỉnh quy hoạch; đề xuất tăng chiều cao, mật độ, hệ số sử dụng đất; giá trị kinh tế tăng thêm dự kiến do thay đổi quy hoạch; lợi ích liên quan của người tham gia lập, thẩm định và quyết định; ý kiến chuyên gia độc lập; kết quả tham vấn cộng đồng; nội dung tiếp thu và giải trình. Người có xung đột lợi ích thực tế hoặc lợi ích trực tiếp liên quan tới dự án phải được xử lý theo cơ chế pháp luật về xung đột lợi ích.
9. Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử và Đánh giá sức tải đô thị lịch sử
Tôi kiến nghị Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội thiết lập chế định “Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử”. Cơ chế này có thể tham khảo phương pháp Đánh giá tác động di sản của UNESCO/ICOMOS nhưng phải được xây dựng thành thủ tục của pháp luật Việt Nam, với đối tượng, thẩm quyền, tiêu chí, trách nhiệm và hậu quả pháp lý rõ ràng.
Điểm quyết định là thời điểm. Đánh giá phải được thực hiện trước khi quyết định địa điểm và trước khi các thông số chính của dự án trở thành sự đã rồi. Hồ sơ phải xem xét ít nhất các phương án: không thực hiện dự án; thực hiện tại địa điểm khác; thực hiện với quy mô, chiều cao hoặc khối tích thấp hơn; thực hiện phương án hiện tại kèm biện pháp giảm thiểu. Đánh giá phải có mô hình không gian đủ để kiểm tra tác động gần và xa.
Đối với dự án có quy mô hoặc cường độ sử dụng lớn trong hoặc có khả năng tác động đáng kể tới vùng lõi lịch sử, Đánh giá tác động di sản và cảnh quan phải bao gồm một hợp phần “Đánh giá sức tải đô thị lịch sử”. Hợp phần này cần xem xét tối thiểu: lưu lượng người và phương tiện phát sinh; nhu cầu đỗ xe; năng lực giao thông công cộng; cấp – thoát nước; năng lượng; chất thải; khả năng ứng phó mưa lớn; khả năng của không gian công cộng; và tác động tích lũy khi dự án kết hợp với các công trình đã tồn tại hoặc đã được phê duyệt. Đối với công trình ngầm tại khu vực lịch sử, hồ sơ phải bổ sung đánh giá khảo cổ học; địa kỹ thuật, biến dạng và nguy cơ lún; thủy văn, nước ngầm và quan hệ với hồ/mặt nước lịch sử; ảnh hưởng tới công trình lịch sử lân cận; và tác động tích lũy của nhiều không gian ngầm. Không mặc nhiên suy đoán một số lượng tầng hầm nhất định là trái pháp luật; giới hạn độ sâu phải dựa trên điều kiện địa chất, địa mạo, thủy văn, di sản và sức tải cụ thể của khu vực.
Mục đích của đánh giá sức tải không phải là đóng băng vùng lõi mà để bảo đảm rằng sự phù hợp của một dự án được xác định theo năng lực thực tế của địa điểm và hệ thống đô thị xung quanh, thay vì chỉ theo khả năng xây dựng trên riêng thửa đất của dự án.
10. Tham gia của Nhân dân cả nước và nghĩa vụ giải trình
Pháp luật quy hoạch hiện hành đã quy định việc lấy ý kiến cơ quan nhà nước, tổ chức, cá nhân và cộng đồng dân cư có liên quan. Tuy nhiên, đối với Thủ đô Hà Nội, phạm vi tham gia của Nhân dân cần được nhìn nhận rộng hơn trong những quyết định quy hoạch có khả năng tác động lớn, lâu dài hoặc không thể đảo ngược đến cảnh quan lịch sử, các không gian biểu tượng và căn tính của Thủ đô.
Hà Nội không chỉ là đô thị của những người đang cư trú trên địa bàn Thành phố. Hà Nội là Thủ đô của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, là trung tâm chính trị – hành chính quốc gia và là nơi kết tinh những giá trị lịch sử, văn hóa có ý nghĩa đối với cả nước. Vì vậy, đối với những quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch hoặc dự án lớn có khả năng làm thay đổi căn bản Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội, việc tham vấn không nên chỉ giới hạn ở cộng đồng dân cư trong khu vực chịu tác động trực tiếp mà cần thiết lập cơ chế để Nhân dân cả nước có khả năng tiếp cận thông tin và tham gia ý kiến.
Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội được kiến nghị cần quy định những trường hợp bắt buộc phải tổ chức lấy ý kiến Nhân dân cả nước, trước hết đối với các quyết định có khả năng tác động đáng kể đến Hồ Hoàn Kiếm, Hoàng thành Thăng Long, khu phố cổ, khu phố cũ, các không gian biểu tượng quốc gia, đường chân trời lịch sử, các trục cảnh quan chủ yếu và những tài sản đô thị có giá trị đặc biệt không thể tái tạo.
Việc lấy ý kiến phải thực chất. Hồ sơ công khai phải đủ để người dân hình thành ý kiến có căn cứ, bao gồm tối thiểu: vị trí, chức năng, chiều cao, khối tích, mật độ, mô hình ba chiều, tác động đến đường chân trời và các điểm nhìn, Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, Đánh giá sức tải đô thị lịch sử, phương án không thực hiện, phương án chuyển địa điểm và các phương án thay thế chủ yếu.
Cơ quan có thẩm quyền quyết định không bị thay thế bởi việc lấy ý kiến Nhân dân, nhưng phải có nghĩa vụ công khai báo cáo tổng hợp, phân loại các nhóm ý kiến chính và giải trình rõ lý do tiếp thu hoặc không tiếp thu.
Lấy ý kiến Nhân dân cả nước không đồng nghĩa với việc chuyển quyền quyết định quy hoạch sang một cuộc biểu quyết toàn dân dưới hình thức trưng cầu ý dân; đó là mở rộng quyền tham gia và quyền giám sát của Nhân dân đối với những giá trị của Thủ đô có ý nghĩa chung đối với quốc gia.
11. Nguyên tắc mặc định ưu tiên đối với quỹ đất công sau di dời
Quỹ đất công hình thành do di dời hoặc sắp xếp lại cơ quan, bảo tàng, cơ sở công trong Vùng bảo vệ đặc biệt được kiến nghị mặc định ưu tiên cho không gian công cộng, cây xanh, mặt nước, văn hóa, di sản và hạ tầng xã hội. Chức năng thương mại cường độ lớn chỉ là ngoại lệ khi có căn cứ luật, chứng minh lợi ích công vượt trội, không có phương án thay thế tốt hơn và vượt qua Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử cùng đánh giá sức tải.
12. Kiến trúc sơ bộ của đạo luật
Để chứng minh đề xuất có khả năng chuyển hóa thành một đạo luật cụ thể, tôi kiến nghị nghiên cứu cấu trúc gồm mười hai chương:
Chương I – Những quy định chung: phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng, nguyên tắc, giải thích từ ngữ, quan hệ với Luật Thủ đô và các luật chuyên ngành.
Chương II – Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội: tiêu chí nhận diện, hệ thống giá trị, cơ sở khoa học, trách nhiệm lập hồ sơ và cập nhật.
Chương III – Hệ thống vùng bảo vệ và bản đồ pháp lý: vùng lõi, vành đai đường chân trời, vùng chuyển tiếp, bản đồ hai chiều và ba chiều và giá trị pháp lý của phụ lục.
Chương IV – Bảo vệ Hồ Hoàn Kiếm và nội đô lịch sử: chế độ đặc biệt đối với Hồ Hoàn Kiếm, phố cổ, phố cũ và các khu vực xác định trong luật; điều cấm tuyệt đối đối với việc xây dựng mới trung tâm thương mại, công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính và khách sạn, văn phòng, nhà ở cao tầng trong khu vực nội đô lịch sử; cơ chế kiểm soát tầng thứ hai đối với công trình biểu tượng, công trình hành chính khối tích lớn và các đại công trình khác.
Chương V – Đường chân trời, hành lang thị giác và kiểm soát chiều cao: điểm nhìn, tuyến nhìn, chiều cao, khối tích, khoảng lùi, đánh giá tác động tích lũy.
Chương VI – Hồ, mặt nước, cây xanh và khoảng mở: nguyên tắc không giảm, điều kiện điều chỉnh, phục hồi, kết nối sinh thái.
Chương VII – Quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch: nguyên tắc không hạ chuẩn bảo vệ; điều kiện đặc biệt đối với điều chỉnh cục bộ; cấm điều chỉnh nhằm hợp thức hóa dự án.
Chương VIII – Đánh giá tác động di sản, cảnh quan và sức tải đô thị lịch sử: đối tượng, trình tự, cơ quan thẩm định, chuyên gia độc lập, phương án thay thế, mô hình ba chiều, đánh giá giao thông – hạ tầng – môi trường – tác động tích lũy; đối với công trình ngầm bổ sung khảo cổ học, địa kỹ thuật, lún, thủy văn và nước ngầm; công khai kết quả.
Chương IX – Công khai, tham vấn và trách nhiệm giải trình: dữ liệu quy hoạch, mô hình ba chiều, tiếp cận hồ sơ, tham vấn cộng đồng và giải trình.
Chương X – Kiểm soát xung đột lợi ích, tham nhũng, tiêu cực và lợi ích nhóm: công khai người hưởng lợi, lịch sử quy hoạch, lợi ích kinh tế tăng thêm và nghĩa vụ xử lý xung đột lợi ích.
Chương XI – Phục hồi cảnh quan đô thị lịch sử: cơ chế ưu tiên tự nguyện, mua lại, cải tạo, tái thiết thấp hơn, chuyển quyền phát triển nếu được chấp nhận về chính sách, và biện pháp bắt buộc trong trường hợp đặc biệt.
Chương XII – Trách nhiệm pháp lý, điều khoản chuyển tiếp và thi hành: xử lý dự án đang thực hiện, quyền đã được xác lập hợp pháp, công trình hiện hữu, lộ trình lập bản đồ bảo vệ và trách nhiệm của các cơ quan.
13. Những vấn đề không nên luật hóa vội
Một đạo luật bảo vệ Hà Nội chỉ có sức thuyết phục nếu biết giới hạn của chính mình. Không nên luật hóa một bán kính cấm cao tầng tùy ý quanh Hồ Hoàn Kiếm khi chưa có nghiên cứu; không nên quy định mọi công trình cao tầng hiện hữu phải phá bỏ; không nên biến kiến trúc truyền thống thành một phong cách bắt buộc; không nên dùng UNESCO như một nguồn mệnh lệnh vượt quá địa vị pháp lý của từng văn kiện; và không nên sử dụng cáo buộc tham nhũng cụ thể trong hồ sơ lập pháp nếu không kèm tài liệu đã được kiểm chứng.
14. Kiến nghị cơ chế bảo toàn hiện trạng trong thời kỳ chuyển tiếp trước khi Luật có hiệu lực
Để tránh tạo ra sự đã rồi trong thời gian xây dựng Luật, cần nghiên cứu và, trong phạm vi thẩm quyền hiện hành, áp dụng cơ chế tạm thời bảo toàn hiện trạng đối với các khu vực lịch sử - văn hóa trọng yếu. Cơ chế này không được hiểu là trao hiệu lực sớm cho một dự luật chưa được Quốc hội thông qua; căn cứ thực hiện phải là thẩm quyền và nghĩa vụ đang có theo pháp luật hiện hành, kết quả rà soát quy hoạch, yêu cầu bảo vệ di sản, cảnh quan và nguyên tắc phòng ngừa đối với những biến đổi không thể đảo ngược. Trong thời kỳ chuyển tiếp, đề nghị tạm thời chưa phê duyệt mới trung tâm thương mại, công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính, khách sạn cao tầng, tòa nhà văn phòng cao tầng, nhà ở cao tầng hoặc công trình hỗn hợp cao tầng có các chức năng này trong khu vực nội đô lịch sử. Đối với các đề xuất khác làm tăng tầng cao, khối tích, mật độ, cường độ thương mại hoặc chuyển đổi quỹ đất công - văn hóa sang chức năng cường độ lớn, đề nghị chỉ tiếp tục xem xét sau khi có Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, đánh giá sức tải, đánh giá tác động tích lũy và so sánh phương án địa điểm thay thế. Biện pháp này không áp dụng đối với sửa chữa khẩn cấp, an toàn công trình, bảo tồn, phòng chống thiên tai và hạ tầng thiết yếu không làm tăng cường độ phát triển.
PHẦN XIII. PHỤC HỒI CẢNH QUAN ĐÔ THỊ LỊCH SỬ
Nếu Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội chỉ ngăn công trình mới nhưng bỏ mặc những xung đột nghiêm trọng đã hình thành, nó mới làm được một nửa nhiệm vụ. Cần nghiên cứu chế định “Phục hồi cảnh quan đô thị lịch sử”.
Chế định này không có nghĩa Nhà nước được tùy ý phá bỏ công trình hợp pháp. Hiến pháp bảo vệ quyền tài sản và quyền sử dụng đất; mọi biện pháp cưỡng chế phải có căn cứ luật định, thật sự cần thiết, tương xứng, công khai, minh bạch và bảo đảm bồi thường theo pháp luật.
Cần một thang biện pháp từ nhẹ đến mạnh: đóng băng chiều cao; kiểm soát tái thiết khi công trình hết vòng đời hoặc phải cải tạo lớn; khuyến khích tự nguyện cải tạo, hạ thấp hoặc chuyển đổi hình thái công trình; mua lại theo thỏa thuận; nghiên cứu cơ chế chuyển quyền phát triển sang khu vực khác; và chỉ trong trường hợp thật sự cần thiết vì lợi ích công cộng đặc biệt, có căn cứ luật định, mới xem xét thu hồi, bồi thường, mua lại hoặc biện pháp tương tự để tháo dỡ hoặc tái thiết công trình.
Một sai lầm quy hoạch đã biến thành bê tông không mặc nhiên phải tồn tại vĩnh viễn. Nhưng việc sửa sai phải bằng pháp luật, không phải bằng một sự tùy tiện mới.
1. Cơ chế tài chính
Không thể yêu cầu phục hồi cảnh quan mà không xác định nguồn lực. Luật cần nghiên cứu một cơ chế tài chính ổn định, có thể gồm ngân sách nhà nước, ngân sách Thành phố, nguồn thu từ khai thác giá trị đất ở các khu vực phát triển mới, đóng góp tự nguyện, tài trợ, quỹ bảo tồn và các công cụ tài chính hợp pháp khác.
Một phần giá trị tăng thêm của đất do đầu tư công và thay đổi quy hoạch tạo ra có thể được nghiên cứu để tái đầu tư vào bảo tồn nếu phù hợp với hệ thống thuế, đất đai và ngân sách. Cơ chế phải minh bạch và chịu kiểm toán.
2. Chương trình phục hồi 30 - 50 năm
Phục hồi cảnh quan không thể thực hiện bằng một chiến dịch ngắn hạn. Tôi đề nghị Luật giao xây dựng “Chương trình phục hồi cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội” với tầm nhìn nhiều thập niên.
Chương trình phải lập danh mục các công trình cao tầng gây xung đột thị giác đặc biệt nghiêm trọng; các hồ, mặt nước có khả năng phục hồi; các không gian xanh, khoảng mở cần khôi phục; các trục nhìn bị che khuất nhưng có khả năng tái lập; các công trình kiến trúc có giá trị cần bảo tồn hoặc tái sử dụng; các khu vực cần giảm mật độ. Mỗi dự án phục hồi phải có đánh giá chi phí – lợi ích, tác động xã hội, quyền tài sản, phương án tái định cư nếu có, nguồn vốn và lộ trình.
3. Công trình cao tầng hiện hữu
Đây là vấn đề khó nhất. Tôi kiến nghị phân loại thay vì xử lý đồng loạt.
Nhóm A: công trình hợp pháp, tác động cảnh quan không đáng kể – tiếp tục tồn tại theo pháp luật.
Nhóm B: công trình hợp pháp nhưng tác động đáng kể – hạn chế tăng thêm khối tích, kiểm soát cải tạo, xem xét phương án giảm tác động khi tái thiết.
Nhóm C: công trình tác động rất nghiêm trọng đến thuộc tính lịch sử đặc biệt – đưa vào chương trình phục hồi dài hạn; ưu tiên thỏa thuận mua lại, chuyển đổi hoặc tái thiết thấp hơn.
Nhóm D: công trình vi phạm pháp luật về xây dựng, đất đai hoặc quy hoạch – xử lý theo pháp luật hiện hành, không sử dụng hai đạo luật mới để hợp pháp hóa.
Việc phân loại phải do hội đồng liên ngành độc lập thẩm định theo tiêu chí công khai. Không được để cơ quan hoặc doanh nghiệp có lợi ích trực tiếp tự quyết định mức độ tác động của chính dự án của mình.
4. Hiện đại hóa không đồng nghĩa cao tầng hóa trái tim lịch sử
Có một quan niệm cần được xem xét lại bằng thực tiễn quy hoạch: hiện đại không đồng nghĩa với cao. Một thành phố hiện đại được đánh giá bằng chất lượng hạ tầng, giao thông công cộng, khả năng tiếp cận dịch vụ, môi trường, hiệu quả sử dụng năng lượng, không gian công cộng, năng lực sáng tạo và chất lượng sống.
Những tòa nhà cao có thể là một phần của đô thị hiện đại, nhưng không phải thước đo duy nhất của hiện đại. Giữ Hồ Hoàn Kiếm không bị bao vây bởi các công trình cao tầng không làm Hà Nội kém hiện đại. Giữ khu phố cổ và những khu phố cũ ở tỷ lệ con người không làm Hà Nội quay về quá khứ. Ngược lại, khả năng vừa phát triển các cực mới vừa bảo vệ được lõi lịch sử là biểu hiện của năng lực quản trị đô thị cao hơn.
PHẦN XIV. ĐỒNG BỘ HỆ THỐNG PHÁP LUẬT VỚI HAI ĐẠO LUẬT VÀ ĐỊNH DANH “THỦ ĐÔ HÀ NỘI”
1. Chuyển từ Luật Thủ đô hiện hành sang Luật Thủ đô Hà Nội trên cơ sở kế thừa
Quốc hội được kiến nghị xây dựng Luật Thủ đô Hà Nội như một đạo luật nền tảng mới, kế thừa có chọn lọc Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026, thay vì chỉ sửa tên đạo luật hiện hành. Khi trích dẫn pháp luật trước thời điểm thay thế, Kiến nghị vẫn giữ đúng tên chính thức của các Luật Thủ đô 2012, 2024 và 2026; khi thiết kế hệ thống mới, định danh “Luật Thủ đô Hà Nội” phải được dùng nhất quán.
2. Kiến nghị rà soát các luật và nghị quyết thuộc thẩm quyền Quốc hội
Rà soát những nơi “Thủ đô” đang được dùng như tên riêng rút gọn chỉ chính Hà Nội để xem xét chuẩn hóa thành “Thủ đô Hà Nội”. Không sửa khi “thủ đô” là danh từ chung; không tự động sửa “Vùng Thủ đô”; không thay tên lịch sử của văn bản đã ban hành trong trích dẫn hồi tố.
3. Kiến nghị Chính phủ và cơ quan trung ương rà soát văn bản dưới luật
Sau khi Quốc hội quyết định về định danh, Chính phủ, Thủ tướng, bộ và cơ quan ngang bộ rà soát nghị định, quyết định, thông tư và văn bản liên quan để bảo đảm thuật ngữ thống nhất, đồng thời tránh làm thay đổi nội hàm của thuật ngữ chuyên biệt.
4. Kiến nghị Thành phố Hà Nội rà soát văn bản thuộc thẩm quyền
Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân Thành phố rà soát văn bản quy phạm pháp luật của Thành phố, quy chế quản lý quy hoạch - kiến trúc và tài liệu quy hoạch để chuẩn hóa cách gọi phù hợp với pháp luật cấp trên sau khi hai đạo luật được ban hành. Việc chuẩn hóa ngôn ngữ không làm phát sinh quyền hạ thấp chuẩn bảo tồn do luật xác lập.
5. Nguyên tắc kiểm toán thuật ngữ
Mỗi đề xuất thay thuật ngữ phải trả lời ba câu hỏi: việc thay có làm đổi nội hàm pháp lý không; có xung đột với thuật ngữ đã được luật khác định nghĩa không; có làm phát sinh nhu cầu sửa đồng thời văn bản liên quan không. Chỉ sau kiểm toán mới lập danh mục sửa đổi chính thức.
PHẦN XV. KIẾN NGHỊ LẬP PHÁP VÀ TỔ CHỨC THỰC HIỆN CỤ THỂ
A. KIẾN NGHỊ QUỐC HỘI
1. Xem xét đưa vào Chương trình lập pháp một gói nhiệm vụ gồm hai dự án luật được chuẩn bị đồng bộ: Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội; bảo đảm cùng một kiến trúc chính sách và điều khoản áp dụng pháp luật thống nhất. Điều 24 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 87/2025/QH15, cho phép Ủy ban Thường vụ Quốc hội tự mình đề xuất xây dựng luật để giải quyết vấn đề bất cập, phát sinh từ thực tiễn; Điều 26 cho phép điều chỉnh Chương trình lập pháp hằng năm và có cơ chế bổ sung dự án cần ban hành tại kỳ họp đang diễn ra hoặc kỳ họp gần nhất để giải quyết vấn đề cấp bách. Việc viện dẫn các cơ chế này nhằm chỉ ra con đường thủ tục khả dụng cho cơ quan có thẩm quyền, không đồng nghĩa công dân có quyền đơn phương đưa dự án luật vào Chương trình.
2. Xác định Luật Thủ đô Hà Nội là đạo luật nền tảng mới, xây dựng trên cơ sở kế thừa có chọn lọc Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026; khi Luật Thủ đô Hà Nội có hiệu lực, xử lý việc thay thế Luật hiện hành bằng điều khoản chuyển tiếp rõ ràng, không tạo khoảng trống quyền và nghĩa vụ.
3. Xác định Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội là đạo luật chuyên biệt về không gian, quy hoạch và Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội; quy định rõ quan hệ với Luật Thủ đô Hà Nội, Luật Di sản văn hóa, Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn, Luật Đất đai, Luật Kiến trúc và các luật liên quan.
4. Yêu cầu hồ sơ xây dựng hai đạo luật có Bảng kế thừa điều khoản của Luật Thủ đô 2026 và Luật Thủ đô 2024: nội dung nào giữ, nội dung nào chuyển sang luật chuyên biệt, nội dung nào sửa, nội dung nào khôi phục hoặc thay bằng cơ chế mạnh tương đương.
5. Trong Luật Thủ đô Hà Nội, xem xét khôi phục hoặc thiết kế cơ chế tương đương đối với ba nhóm bảo đảm trực tiếp: điều cấm vật chất theo địa bàn nội đô lịch sử; Quỹ bảo tồn khu vực nội đô lịch sử; và quy tắc ưu tiên sử dụng quỹ đất sau di dời trong nội đô lịch sử cho không gian công cộng, cây xanh, văn hóa, di sản, du lịch phù hợp và hạ tầng xã hội.
6. Trong Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội, luật hóa Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội; bản đồ bảo vệ; đường chân trời; hành lang thị giác; nguyên tắc không hạ chuẩn bảo vệ; suy đoán có lợi cho bảo tồn; ưu tiên bảo tồn di sản khi có xung đột; điều cấm tuyệt đối trong toàn bộ nội đô lịch sử đối với việc xây dựng mới trung tâm thương mại, công trình hoặc tổ hợp trung tâm tài chính và khách sạn, văn phòng, nhà ở cao tầng; điều cấm được xác định theo chức năng sử dụng thực tế, quy mô sàn, tỷ trọng diện tích kinh doanh, cường độ khai thác và mối liên hệ chức năng của toàn bộ tổ hợp, kể cả phần ngầm, không phụ thuộc tên gọi, cách phân kỳ hoặc việc chia nhỏ dự án; ngưỡng định lượng do luật hoặc phụ lục luật xác lập, văn bản dưới luật chỉ được chi tiết hóa và không được hạ thấp ngưỡng; cơ chế kiểm soát tầng thứ hai đối với đại công trình khác; Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử; Đánh giá sức tải đô thị lịch sử; đánh giá tác động tích lũy; phương án thay thế; cấm quy hoạch chạy theo dự án; tham vấn Nhân dân cả nước trong trường hợp luật định; và cơ chế rà soát lại hồ sơ đang chờ quyết định. Về cơ chế hiện hành, Quyết định số 38/2026/QĐ-UBND phải được đọc theo các điều khoản chuyên biệt về thẩm định và phê duyệt điều chỉnh cục bộ. Điều 15 xác định cơ quan chuyên môn về quy hoạch đô thị và nông thôn thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã là cơ quan thẩm định; đối với các trường hợp quy định tại khoản 5 Điều 3 và khoản 1 Điều 4 của Quyết định, Sở Quy hoạch – Kiến trúc chủ trì, tham mưu Ủy ban nhân dân Thành phố xem xét, chỉ đạo thực hiện; cơ quan thẩm định có trách nhiệm thẩm định hồ sơ, trong đó có sự phù hợp với căn cứ, điều kiện và nội dung điều chỉnh cục bộ. Điều 16 quy định cơ chế phê duyệt; sau khi tiếp thu, giải trình ý kiến thẩm định và hoàn thiện hồ sơ, theo trường hợp và quy trình luật định, Ủy ban nhân dân cấp xã lấy ý kiến bằng văn bản của Sở Quy hoạch – Kiến trúc trước khi phê duyệt. Quyết định đồng thời yêu cầu nội dung báo cáo tiếp thu, giải trình phải được công bố công khai, minh bạch. Đối với Vùng bảo vệ đặc biệt, Kiến nghị đề nghị Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội nghiên cứu tăng cường cơ chế thẩm định và đồng kiểm soát bắt buộc ở cấp Thành phố và cơ quan văn hóa trung ương; đây là đề xuất lập pháp cho khuôn khổ tương lai, không phải cách mô tả khác đi thẩm quyền và quy trình hiện hành.
7. Nghiên cứu quy định những trường hợp bắt buộc phải thiết lập cơ chế để Nhân dân cả nước tiếp cận hồ sơ và tham gia ý kiến đối với quy hoạch hoặc dự án có khả năng tác động lớn, lâu dài hoặc không thể đảo ngược đến các không gian biểu tượng và cảnh quan lịch sử của Thủ đô Hà Nội.
8. Giao rà soát các luật, nghị quyết thuộc thẩm quyền Quốc hội để chuẩn hóa định danh “Thủ đô Hà Nội” khi “Thủ đô” đang được dùng như tên riêng rút gọn chỉ chính Hà Nội, đồng thời giữ nguyên thuật ngữ có nội hàm độc lập như “Vùng Thủ đô” nếu chưa có căn cứ sửa.
B. KIẾN NGHỊ CHÍNH PHỦ VÀ CƠ QUAN TRUNG ƯƠNG
1. Tổ chức xây dựng hai hồ sơ chính sách trong một chương trình phối hợp chung; sử dụng cùng bộ dữ liệu, cùng Bảng kế thừa và cùng cơ chế đánh giá chồng chéo để tránh hai đạo luật phát triển theo hai hướng khác nhau.
2. Xây dựng phương pháp quốc gia về Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, Đánh giá sức tải đô thị lịch sử, tác động thị giác, tác động tích lũy và chuẩn mô hình ba chiều đối với khu vực lịch sử đặc biệt của Thủ đô Hà Nội.
3. Thiết kế cơ chế phối hợp bắt buộc giữa cơ quan xây dựng – quy hoạch và cơ quan văn hóa đối với quyết định có tác động lớn tới Vùng bảo vệ đặc biệt; xác định rõ trường hợp cần ý kiến thống nhất thay vì chỉ tham vấn.
4. Rà soát nghị định, quyết định, thông tư và văn bản thuộc thẩm quyền để chuẩn bị chuyển tiếp sang hai đạo luật; trình Quốc hội các sửa đổi vượt thẩm quyền.
5. Xây dựng phương án nguồn lực cho bảo tồn nội đô lịch sử, bao gồm khả năng tái lập quỹ chuyên biệt hoặc cơ chế tài chính có tính chuyên biệt và ổn định tương đương.
C. KIẾN NGHỊ HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY BAN NHÂN DÂN THÀNH PHỐ HÀ NỘI
1. NẤC 1 – CÔNG KHAI VÀ THAM VẤN. Trước khi hoàn thiện hồ sơ phương án Hồ Hoàn Kiếm, đề nghị công khai đối với từng hạng mục: chức năng, tầng cao tối đa, chiều cao tính bằng mét, số tầng nổi và tầng ngầm, tổng diện tích sàn, khối tích, công trình hiện hữu bị hạ giải hoặc chuyển đổi, chủ thể quản lý đất, cơ chế lựa chọn nhà đầu tư nếu đã xác định, mô hình ba chiều từ các điểm nhìn bắt buộc và các phương án thay thế chủ yếu; đồng thời duy trì/mở rộng kênh để Nhân dân cả nước có thể tiếp cận hồ sơ và tham gia ý kiến đối với các giá trị có ý nghĩa chung đối với quốc gia. Đối với công trình hoặc hạng mục thuộc phạm vi áp dụng của khoản 4 và khoản 5 Điều 10 Luật Thủ đô 2026 mà phương án dự kiến di dời, hạ giải hoặc tái cấu trúc, điểm b khoản 5 Điều 10 đặt ra yêu cầu tổ chức kiểm kê di sản văn hóa trước khi thực hiện di dời; trên cơ sở đó, Kiến nghị đề nghị công khai kết quả kiểm kê di sản văn hóa trước khi khóa phương án xử lý công trình. Yêu cầu công khai này không mặc định rằng mọi công trình, hạng mục được nêu trong phương án đều đương nhiên thuộc phạm vi khoản 4, khoản 5 Điều 10 nếu chưa có căn cứ xác định.
Đối với các hạng mục có không gian ngầm, đề nghị công khai căn cứ xác định sự phù hợp với Quy hoạch tổng thể Thủ đô và quy hoạch, phân vùng chức năng không gian ngầm theo Điều 11 Luật Thủ đô 2026; trường hợp việc lập hoặc điều chỉnh quy hoạch không gian ngầm thuộc phạm vi khoản 3 Điều 11, công khai căn cứ và tình trạng thực hiện yêu cầu lấy ý kiến thống nhất của Bộ Quốc phòng, Bộ Công an, Bộ Xây dựng và tham vấn các bộ, cơ quan ngang bộ khác có liên quan.
2. NẤC 2 – ĐÁNH GIÁ TRƯỚC KHI HOÀN THIỆN HỒ SƠ. Thực hiện Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, Đánh giá sức tải đô thị lịch sử, đánh giá tác động tích lũy, phương án không thực hiện và địa điểm thay thế; đối với phần ngầm, bổ sung khảo cổ học, địa kỹ thuật – lún và thủy văn – nước ngầm. Đối với hạng mục nằm trong khu vực bảo vệ Di tích quốc gia đặc biệt Hồ Hoàn Kiếm – Đền Ngọc Sơn, áp dụng đầy đủ cơ chế lấy ý kiến/ý kiến đồng ý của cơ quan văn hóa theo Luật Di sản văn hóa; đối với các hạng mục khác có tác động lớn, bảo đảm sự tham gia thực chất của cơ quan văn hóa trung ương và thẩm định chuyên môn độc lập phù hợp pháp luật.
3. NẤC 3 – SÀNG LỌC TỪNG HẠNG MỤC BẰNG PHÁP LUẬT HIỆN HÀNH VÀ CHUẨN THAM CHIẾU CHÍNH SÁCH. Sàng lọc từng hạng mục bằng pháp luật hiện hành (Điều 45–46 Luật số 47/2024/QH15; Điều 4, 11, 12 Luật Thủ đô 2026; Điều 29 Luật Di sản văn hóa 2024), bằng Quy hoạch tổng thể tại Quyết định số 2512/QĐ-UBND và bằng các tiêu chí Thành phố đã công bố về vị trí, tầng cao, hình khối, kiến trúc, trục nhìn; nhóm công trình Kiến nghị đề xuất cấm tuyệt đối được dùng như chuẩn tham chiếu chính sách để đề nghị không tiếp tục lựa chọn trong thời gian hoàn thiện khuôn khổ luật.
4. NẤC 4 – TẠM DỪNG NẾU CÁC ĐIỀU KIỆN TRÊN CHƯA ĐƯỢC ĐÁP ỨNG. Nếu các yêu cầu công khai, tham vấn, đánh giá và sàng lọc tại Nấc 1–3 chưa được thực hiện đầy đủ, kiến nghị tạm dừng việc tiếp tục hoàn thiện để thẩm định, phê duyệt và tổ chức thực hiện đối với các nội dung có nguy cơ tạo biến đổi không thể đảo ngược. Tạm dừng được đề xuất như một biện pháp phòng ngừa nhằm tránh tạo sự đã rồi, không phải kết luận rằng phương án đang lấy ý kiến trái pháp luật.
5. Biện pháp phòng ngừa không áp dụng đối với hoạt động bảo tồn, tu bổ di tích, sửa chữa khẩn cấp vì an toàn, phòng chống thiên tai, khắc phục sự cố, bảo đảm quốc phòng – an ninh hoặc hạ tầng thiết yếu không làm tăng cường độ phát triển. Đồng thời, Thành phố cần chuẩn bị cơ sở dữ liệu công khai về cao tầng, đường chân trời, mặt nước, cây xanh, khoảng mở, quỹ đất công, không gian ngầm và lịch sử điều chỉnh quy hoạch trong vùng lịch sử để phục vụ trực tiếp cho việc xây dựng Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội.
6. Đối với các phương án quy hoạch, điều chỉnh quy hoạch khác thuộc thẩm quyền Thành phố có nội dung làm tăng tầng cao, khối tích, mật độ, cường độ sử dụng đất, thương mại hóa quỹ đất công – văn hóa hoặc làm thay đổi đường chân trời, hành lang thị giác và cấu trúc không gian tại các khu vực lịch sử – văn hóa trọng yếu, áp dụng cùng nguyên tắc phòng ngừa: không tạo quyền phát triển mới không thể đảo ngược trước khi có đánh giá và sàn bảo vệ tương xứng.
7. Đề nghị công khai cơ quan có thẩm quyền phê duyệt cuối cùng đối với từng lớp hồ sơ (phân khu H1-1B, một phần H1-1C và quy hoạch chi tiết liên quan), cùng căn cứ xác định thẩm quyền theo Luật số 47/2024/QH15 đã được sửa đổi bởi Luật số 144/2025/QH15 và Quyết định số 38/2026/QĐ-UBND của UBND Thành phố. Kiến nghị không kết luận thẩm quyền thuộc cấp nào; việc công khai chuỗi thẩm quyền là điều kiện để cộng đồng và cơ quan văn hóa trung ương biết phải gửi ý kiến tới đâu.
D. KIẾN NGHỊ QUỐC HỘI, CHÍNH PHỦ VÀ THỦ TƯỚNG VỀ BIỆN PHÁP PHÒNG NGỪA TẠM THỜI
1. Trong phạm vi thẩm quyền và trên cơ sở pháp luật hiện hành, xem xét thiết lập hoặc chỉ đạo áp dụng một cơ chế tạm thời bảo toàn hiện trạng đối với Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long - Hà Nội trong thời gian chuẩn bị hai đạo luật; trước hết là khu vực Hồ Hoàn Kiếm và phụ cận, phố cổ, phố cũ, Hoàng thành Thăng Long và các không gian lịch sử đặc biệt nhạy cảm.
2. Trong thời gian chuyển tiếp, đề nghị cơ quan có thẩm quyền tạm thời chưa tạo thêm quyền phát triển mới thông qua việc phê duyệt các loại công trình thuộc nhóm cấm tuyệt đối nêu trên trong khu vực nội đô lịch sử, trừ trường hợp pháp luật hiện hành buộc phải xử lý khác đối với quyền đã được xác lập hợp pháp. Đối với các đề xuất khác làm tăng chiều cao, khối tích, mật độ hoặc chuyển đổi chức năng công - văn hóa sang thương mại, lưu trú cường độ lớn tại các khu vực lịch sử - văn hóa trọng yếu, đề nghị chỉ tiếp tục xem xét sau khi có Đánh giá tác động di sản và cảnh quan lịch sử, đánh giá sức tải, đánh giá tác động tích lũy, mô phỏng ba chiều và so sánh địa điểm thay thế.
3. Kiến nghị này không yêu cầu cơ quan nhà nước từ bỏ quyền quy hoạch và phát triển Thủ đô Hà Nội; nó đề nghị, trong khuôn khổ thẩm quyền hiện có, tạm thời không tạo các quyền phát triển mới có nguy cơ gây tổn hại không thể đảo ngược cho đến khi Quốc hội xác lập rõ giới hạn bằng luật. Đây là kiến nghị về cách sử dụng thẩm quyền và công cụ pháp lý hiện hành trong giai đoạn chuyển tiếp, không phải yêu cầu coi dự thảo luật tương lai như đã có hiệu lực.
PHẦN XVI. KẾT LUẬN
Kiến nghị này đề xuất tái cấu trúc có trật tự hệ thống pháp luật dành cho Thủ đô Hà Nội: kế thừa có chọn lọc Luật Thủ đô 2026 hiện hành để xây dựng Luật Thủ đô Hà Nội với tư cách đạo luật nền tảng, đồng thời xây dựng Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội với tư cách đạo luật chuyên biệt về không gian, cảnh quan và giới hạn phát triển; các luật và văn bản liên quan được rà soát để bảo đảm tính thống nhất và liên tục pháp lý.
Thủ đô Hà Nội cần phát triển, nhưng không phải mọi địa điểm đều có thể được dùng cho mọi loại hình phát triển. Những chức năng có thể bố trí ở nhiều nơi không thể được ưu tiên tại những không gian lịch sử chỉ tồn tại một lần.
Vì vậy, Kiến nghị trân trọng đề nghị Quốc hội, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và Thành phố Hà Nội thực hiện các biện pháp công khai, đánh giá, tham vấn và rà soát nêu trên; đồng thời xem xét chuẩn bị đồng bộ Luật Thủ đô Hà Nội và Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội trên cơ sở kế thừa những quy định phù hợp, đánh giá việc khôi phục hoặc thay thế các cơ chế bảo vệ đã suy giảm và thiết lập các giới hạn pháp lý rõ ràng đối với Cảnh quan đô thị lịch sử Thăng Long – Hà Nội.
Trong thời gian chưa hoàn tất việc rà soát và đối với các hồ sơ chưa có quyết định cuối cùng, đề nghị cơ quan có thẩm quyền, trong phạm vi thẩm quyền và trên cơ sở pháp luật hiện hành, chưa tạo thêm quyền phát triển mới có khả năng gây biến đổi không thể đảo ngược đối với Hồ Hoàn Kiếm, Hoàng thành Thăng Long, khu phố cổ, khu phố cũ, đường chân trời lịch sử và các không gian biểu tượng của Thủ đô. Đề nghị này không mặc nhiên áp dụng hồi tố đối với quyền và lợi ích hợp pháp đã được xác lập.
Trân trọng.
NGƯỜI KIẾN NGHỊ
CÙ HUY HÀ VŨ
Tiến sĩ Luật
Email: Cuhuyhavuvietnam@gmail.com
Nguồn tham khảo và kiểm chứng chính
A. VĂN BẢN, VĂN KIỆN VÀ TÀI LIỆU CHÍNH
1. Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, thông qua ngày 28/11/2013, đã được sửa đổi, bổ sung theo Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025; đặc biệt Điều 28 về quyền tham gia, kiến nghị; Điều 32 về quyền sở hữu; Điều 41 về quyền hưởng thụ và tiếp cận giá trị văn hóa; Điều 43 về môi trường; Điều 54 về đất đai. Điều 60 được sử dụng như nền tảng rộng về xây dựng, phát triển nền văn hóa Việt Nam và bản sắc văn hóa, không được trình bày như một điều khoản chuyên biệt trực tiếp về bảo tồn di sản.
2. Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026 và Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 ngày 28/6/2024 trong tình trạng đã được sửa đổi, bổ sung trước khi hết hiệu lực; đặc biệt khoản 1 và điểm a khoản 5 Điều 18, khoản 11 Điều 20 của Luật 2024 dùng để đối chiếu điều cấm trực tiếp, quỹ đất sau di dời và Quỹ bảo tồn; các Điều 5, 9, 10, 11, 12, 15, 22, 24, 26, 33, 35 và 36 của Luật 2026 dùng để phân tích quan hệ áp dụng, thí điểm, quy hoạch, bảo tồn, đầu tư, đất đai, ưu đãi, công khai và chuyển tiếp.
3. Luật Di sản văn hóa số 45/2024/QH15 ngày 23/11/2024, đặc biệt các Điều 27–30 về khu vực bảo vệ di tích, yêu cầu đối với công trình trong khu vực bảo vệ, ý kiến của cơ quan văn hóa và dự án nằm ngoài khu vực bảo vệ nhưng có khả năng tác động tiêu cực tới yếu tố gốc hoặc cảnh quan văn hóa.
4. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15 ngày 26/11/2024 và các văn bản sửa đổi, bổ sung còn hiệu lực; Điều 46 hiện không thuộc nhóm điều khoản được Luật số 144/2025/QH15 sửa đổi, đặc biệt khoản 2 điểm a về giới hạn của điều chỉnh cục bộ quy hoạch đô thị và nông thôn.
5. Luật Kiến trúc số 40/2019/QH14 ngày 13/6/2019.
6. Luật Đất đai số 31/2024/QH15 ngày 18/1/2024 và các văn bản sửa đổi, bổ sung còn hiệu lực.
7. Luật Bảo vệ môi trường số 72/2020/QH14 ngày 17/11/2020.
8. Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018, ban hành ngày 20/11/2018, và các văn bản sửa đổi, bổ sung còn hiệu lực.
9. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật số 64/2025/QH15 ngày 19/2/2025, được sửa đổi, bổ sung bởi Luật số 87/2025/QH15 ngày 25/6/2025, đặc biệt Điều 24 về Chương trình lập pháp hằng năm và Điều 26 về điều chỉnh Chương trình, trong đó có trường hợp cần bổ sung dự án để giải quyết vấn đề cấp bách phát sinh từ thực tiễn.
10. Nghị quyết số 15/2008/QH12 ngày 29/5/2008 về điều chỉnh địa giới hành chính thành phố Hà Nội và một số tỉnh có liên quan.
11. Công ước về bảo vệ di sản văn hóa và thiên nhiên thế giới (Convention concerning the Protection of the World Cultural and Natural Heritage), UNESCO, 1972.
12. Khuyến nghị về bảo tồn tài sản văn hóa bị đe dọa bởi các công trình công cộng hoặc tư nhân (Recommendation concerning the Preservation of Cultural Property Endangered by Public or Private Works), UNESCO, 1968.
13. Khuyến nghị về bảo vệ và vai trò đương đại của các khu vực lịch sử (Recommendation concerning the Safeguarding and Contemporary Role of Historic Areas), UNESCO, Nairobi, 1976.
14. Bản ghi nhớ Vienna về Di sản Thế giới và Kiến trúc đương đại – Quản lý Cảnh quan đô thị lịch sử (Vienna Memorandum on World Heritage and Contemporary Architecture – Managing the Historic Urban Landscape), 2005, cùng Quyết định 29 COM 5D.
15. Khuyến nghị về Cảnh quan đô thị lịch sử (Recommendation on the Historic Urban Landscape), UNESCO, 2011.
16. Hướng dẫn và Bộ công cụ đánh giá tác động trong bối cảnh Di sản Thế giới (Guidance and Toolkit for Impact Assessments in a World Heritage Context), UNESCO/ICOMOS/ICCROM/IUCN, 2022.
17. Hồ sơ và các quyết định của Ủy ban Di sản Thế giới liên quan Khu trung tâm Hoàng thành Thăng Long – Hà Nội.
18. Các quyết định của Ủy ban Di sản Thế giới liên quan Trung tâm lịch sử Vienna được sử dụng với tư cách tài liệu so sánh, không phải nguồn pháp luật áp dụng tại Việt Nam.
19. “Kiến nghị bảo tồn Hồ Hoàn Kiếm và xây Cổng Khải Hoàn tại Quần Ngựa – Hà Nội”, dùng làm trường hợp điển hình về tác động cảnh quan và chính danh không gian.
20. Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011 của Thủ tướng Chính phủ phê duyệt Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến năm 2050.
21. Quyết định số 24/2015/QĐ-UBND ngày 13/8/2015 của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội ban hành Quy chế quản lý quy hoạch, kiến trúc Khu phố cũ Hà Nội.
22. Quyết định số 2512/QĐ-UBND ngày 13/5/2026 của Ủy ban nhân dân thành phố Hà Nội phê duyệt Quy hoạch tổng thể Thủ đô Hà Nội tầm nhìn 100 năm, trong đó xác lập cấu trúc phát triển “đa tầng, đa lớp, đa cực, đa trung tâm”, cùng các tài liệu công bố chính thức về các vành đai, hành lang và cực phát triển đô thị.
23. Nghị quyết số 203/2025/QH15 ngày 16/6/2025 của Quốc hội sửa đổi, bổ sung một số điều của Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
24. Quyết định số 119/QĐ-UBND ngày 20/8/2026 của UBND thành phố Hà Nội quy định tiêu chí, điều kiện và tổ chức thực hiện chính sách khuyến khích, hỗ trợ cá nhân, tổ chức bảo vệ và phát huy giá trị khu vực có giá trị văn hóa, lịch sử; công trình kiến trúc có giá trị trên địa bàn Thành phố.
25. Quyết định số 2383/QĐ-TTg ngày 09/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ xếp hạng Di tích lịch sử và danh lam thắng cảnh Hồ Hoàn Kiếm và Đền Ngọc Sơn là di tích quốc gia đặc biệt.
26. Quyết định số 38/2026/QĐ-UBND ngày 31/3/2026 của UBND thành phố Hà Nội quy định một số nội dung về quản lý quy hoạch đô thị và nông thôn, kiến trúc trên địa bàn thành phố Hà Nội.
27. Luật số 144/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15.
B. NGUỒN KIỂM CHỨNG TRỰC TUYẾN
1. Luật Thủ đô số 25/2012/QH13 ngày 21/11/2012: https://chinhphu.vn/default.aspx?docid=164931&pageid=27160
2. Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 ngày 28/6/2024: https://vanban.chinhphu.vn/?classid=1&docid=211197&pageid=27160&typegroupid=3
3. Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật, Luật Thủ đô 2024, Điều 18: https://vbpl.vn/boyte/Pages/vbpq-toanvan.aspx?ItemID=169990
4. Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026: https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-luat-thu-do-so-02-2026-qh16-11926052309491329.htm
5. Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn số 47/2024/QH15, Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật: https://vbpl.vn/TW/Pages/vbpq-toanvan.aspx?ItemID=172548
6. Quyết định số 2512/QĐ-UBND ngày 13/5/2026 phê duyệt Quy hoạch tổng thể Thủ đô Hà Nội tầm nhìn 100 năm: https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/toan-van-quyet-dinh-so-2512-qd-ubnd-phe-duyet-quy-hoach-tong-the-thu-do-ha-noi-tam-nhin-100-nam-119260515164719871.htm
7. Quyết định số 119/QĐ-UBND ngày 20/8/2026 về hỗ trợ bảo vệ, phát huy giá trị khu vực/công trình văn hóa – lịch sử: https://sovhtt.hanoi.gov.vn/quy-dinh-tieu-chi-dieu-kien-ho-tro-ca-nhan-to-chuc-bao-ve-va-phat-huy-gia-tri-khu-vuc-co-gia-tri-van-hoa-lich-su-cong-trinh-kien-truc-co-gia-tri-tren-dia-ban-thanh-pho/
8. Quyết định số 2383/QĐ-TTg ngày 09/12/2013 của Thủ tướng Chính phủ về xếp hạng di tích quốc gia đặc biệt, trong đó có Di tích lịch sử và danh lam thắng cảnh Hồ Hoàn Kiếm và Đền Ngọc Sơn: https://vanban.chinhphu.vn/default.aspx?docid=171227&pageid=27160
9. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ, hồ sơ lấy ý kiến Điều chỉnh cục bộ Quy hoạch phân khu đô thị khu vực hồ Hoàn Kiếm và phụ cận, 06/09/2026: https://xaydungchinhsach.chinhphu.vn/lay-y-kien-doi-voi-dieu-chinh-cuc-bo-quy-hoach-phan-khu-do-thi-khu-vuc-ho-hoan-kiem-va-phu-can-119260906221630582.htm
10. Luật Di sản văn hóa số 45/2024/QH15 ngày 23/11/2024: https://dsvh.gov.vn/luat-di-san-van-hoa-22239
11. UNESCO, Khuyến nghị về Cảnh quan đô thị lịch sử (Recommendation on the Historic Urban Landscape), 2011: https://whc.unesco.org/en/hul/
12. UNESCO/ICOMOS/ICCROM/IUCN, Hướng dẫn và Bộ công cụ đánh giá tác động trong bối cảnh Di sản Thế giới, 2022: https://whc.unesco.org/en/documents/195279
13. Tờ trình số 61/TTr-CP ngày 06/3/2026 của Chính phủ về dự án Luật Thủ đô (sửa đổi): https://sovhtt.hanoi.gov.vn/wp-content/uploads/2026/03/1-to-trinh-so-61-gui-qhngay-0632026.pdf
14. Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch Hà Nội, thông tin lấy ý kiến Nhân dân về phương án quy hoạch khu vực Hồ Hoàn Kiếm và phụ cận: https://sovhtt.hanoi.gov.vn/ha-noi-lay-y-kien-nhan-dan-ve-phuong-an-quy-hoach-khu-vuc-ho-hoan-kiem-va-phu-can/
15. VietnamPlus/TTXVN, “Hà Nội: Lấy ý kiến về điều chỉnh cục bộ Quy hoạch phân khu đô thị H1-1B”, 06/09/2026: https://www.vietnamplus.vn/ha-noi-lay-y-kien-ve-dieu-chinh-cuc-bo-quy-hoach-phan-khu-do-thi-h1-1b-post1134594.vnp
16. Tuổi Trẻ Online, “Hé lộ phối cảnh dự kiến tòa nhà HĐND - UBND TP Hà Nội cao 9 tầng cạnh hồ Gươm”, 07/09/2026: https://tuoitre.vn/he-lo-phoi-canh-du-kien-toa-nha-hdnd-ubnd-tp-ha-noi-cao-9-tang-canh-ho-guom-100260907095613193.htm
17. Dân trí, “Hà Nội lấy ý kiến về quy hoạch khu vực hồ Gươm”, 06/09/2026: https://dantri.com.vn/thoi-su/ha-noi-lay-y-kien-ve-quy-hoach-khu-vuc-ho-guom-20260906221906644.htm
18. Thanh Niên, “Phối cảnh các công trình ở hồ Hoàn Kiếm chưa phải phương án cuối cùng”, 10/09/2026: https://thanhnien.vn/phoi-canh-cac-cong-trinh-o-ho-hoan-kiem-chua-phai-phuong-an-cuoi-cung-185260910192521201.htm
19. VTC News, “Hà Nội nghiên cứu xây Tháp Tài chính Quốc tế tại khu đất Bảo tàng Cách mạng cũ”, 06/09/2026: https://vtcnews.vn/ha-noi-nghien-cuu-xay-thap-tai-chinh-quoc-te-tai-khu-dat-bao-tang-cach-mang-cu-ar1038325.html
20. Tạp chí điện tử Tri Thức - Znews, “Phố ‘hàng hiệu’, khách sạn 7 sao quanh Hồ Gươm trong tương lai”, 09/09/2026: https://znews.vn/pho-hang-hieu-khach-san-7-sao-quanh-ho-guom-trong-tuong-lai-post1682111.html
21. Quyết định số 38/2026/QĐ-UBND ngày 31/3/2026 của UBND thành phố Hà Nội, Cơ sở dữ liệu quốc gia về văn bản pháp luật: https://vbpl.moj.gov.vn/hanoi/Pages/vbpq-toanvan.aspx?ItemID=187627&dvid=305
22. Luật số 144/2025/QH15 ngày 11/12/2025 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Quy hoạch đô thị và nông thôn: https://vanban.chinhphu.vn/?docid=216526&pageid=27160&typegroupid=3
23. Cù Huy Hà Vũ, “Kiến nghị bảo tồn Hồ Hoàn Kiếm và xây ‘Cổng Khải Hoàn’ tại Quần Ngựa, Hà Nội”, ngày 10/9/2026; đăng trên Bauxite Việt Nam ngày 11/9/2026: https://boxitvn.blogspot.com/2026/09/ts-luat-cu-huy-ha-vu-kien-nghi-bao-ton.html
24. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ – Thăng Long, “Chủ tịch UBND TP. Hà Nội: Thành phố tiếp thu đầy đủ ý kiến về cải tạo chỉnh trang hồ Hoàn Kiếm”, 12/09/2026: https://thanglong.chinhphu.vn/chu-tich-ubnd-tp-ha-noi-thanh-pho-tiep-thu-day-du-y-kien-ve-cai-tao-chinh-trang-ho-hoan-kiem-103260912181958392.htm
25. VTC News, “Toàn cảnh ‘Khải Hoàn Môn’ 36m đang gây tranh luận bên hồ Hoàn Kiếm”, 09/09/2026: https://vtcnews.vn/toan-canh-khai-hoan-mon-36m-dang-gay-tranh-luan-ben-ho-hoan-kiem-ar1038764.html.
PHỤ LỤC KÈM THEO
PHỤ LỤC A – BẢNG RÀ SOÁT VÀ CHUẨN HÓA ĐỊNH DANH “THỦ ĐÔ HÀ NỘI” TRONG HỆ THỐNG PHÁP LUẬT
Văn bản/nhóm văn bản | Ngữ cảnh dùng “Thủ đô” | Có chỉ riêng Hà Nội? | Đề xuất | Nguy cơ đổi nội hàm | Thẩm quyền sửa |
Luật Thủ đô 02/2026/QH16 | Tên luật và nhiều thuật ngữ chỉ chính Hà Nội | Có | Đổi tên thành Luật Thủ đô Hà Nội; rà soát nội văn | Thấp nếu sửa theo ngữ cảnh | Quốc hội |
Luật/ nghị quyết khác | Tùy điều khoản | Phải kiểm tra | Chỉ sửa khi là tên rút gọn chỉ Hà Nội | Có thể có | Quốc hội/UBTVQH |
Nghị định, quyết định, thông tư | Tùy điều khoản | Phải kiểm tra | Chuẩn hóa sau khi luật đổi | Có thể có | Chính phủ/TTg/Bộ |
VBQPPL Hà Nội | Nhiều trường hợp chỉ thành phố Hà Nội | Thường có | Chuẩn hóa phù hợp luật cấp trên | Thấp đến trung bình | HĐND/UBND Hà Nội |
“Vùng Thủ đô” | Khái niệm liên kết vùng | Không chỉ Hà Nội | Không thay cơ học | Rất cao nếu thay sai | Theo văn bản định nghĩa |
Tên lịch sử văn bản | Tên chính thức tại thời điểm ban hành | Không áp dụng | Giữ nguyên khi trích dẫn lịch sử | Không được đổi hồi tố trong dẫn chiếu | — |
PHỤ LỤC B – HỒ SƠ CÁC CAN THIỆP CAO TẦNG, KHỐI TÍCH LỚN VÀ TĂNG CƯỜNG ĐỘ SỬ DỤNG TRONG PHƯƠNG ÁN HỒ HOÀN KIẾM THÁNG 9/2026
1. Công trình biểu tượng “Khải hoàn môn”: nguồn chính thức xác nhận phương án đang nghiên cứu bố trí công trình biểu tượng “Khải hoàn môn”; nguồn báo chí ngày 09/9/2026 dẫn phương án nghiên cứu nêu chiều cao dự kiến 36 m. Thông số 36 m là dữ kiện được báo chí dẫn từ phương án đang nghiên cứu/lấy ý kiến, chưa phải chỉ tiêu đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt và cần được đối chiếu với hồ sơ gốc trước khi sử dụng như thông số pháp lý chính thức.
2. Khu trụ sở UBND Thành phố: công trình mới 9 tầng nổi, 4 tầng hầm; nguồn: Cổng TTĐT Chính phủ, VietnamPlus, Tuổi Trẻ. Trạng thái: phương án nghiên cứu đang lấy ý kiến.
3. Khu khách sạn cao cấp Tràng Thi: nguồn chính thức xác nhận nghiên cứu khách sạn cao cấp tại khu Báo và Nhà in Báo Hà Nội Mới, số 2 Tràng Thi và lân cận; theo Tri Thức – Znews dẫn/đăng từ hồ sơ lấy ý kiến, phương án thể hiện khách sạn 7 sao 15 tầng cùng khối phụ trợ thấp tầng, sân vườn cảnh quan. Trạng thái: phương án nghiên cứu đang lấy ý kiến; thông số “7 sao 15 tầng” chưa phải chỉ tiêu đã được phê duyệt.
4. Tháp Tài chính Quốc tế tại khu đất Bảo tàng Cách mạng cũ: nguồn Chính phủ, VietnamPlus, VTC News, Tuổi Trẻ, Dân trí. Tầng cao cuối cùng chưa được công bố trong các nguồn chính thức hiện có; vì vậy Kiến nghị không xác định tầng cao khi chưa có tài liệu công khai có thẩm quyền. Hạng mục hiện ở giai đoạn nghiên cứu.
5. Khu C9 phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng và không gian ngầm phía Đông Hồ: chức năng văn hóa - dịch vụ - thương mại, quảng trường/công viên dự kiến có 3–3,5 tầng hầm; nguồn Cổng TTĐT Chính phủ và VietnamPlus. Trạng thái: nghiên cứu.
6. Các khách sạn/công trình thương mại khác thể hiện trên phối cảnh Tràng Tiền – Hàng Bài: hiện chưa có đủ tài liệu được công bố để xác định các thông số hoặc địa vị pháp lý cụ thể. Kiến nghị vì vậy không sử dụng các hạng mục này làm căn cứ cho nhận định cụ thể khi chưa có hồ sơ chính thức, nguồn cơ quan nhà nước hoặc nguồn báo chí Việt Nam có thể kiểm chứng và dẫn trực tiếp tài liệu quy hoạch.
PHỤ LỤC C – BẢNG KẾ THỪA LUẬT THỦ ĐÔ 2026 VÀ PHÂN BỔ QUY PHẠM GIỮA HAI ĐẠO LUẬT MỚI
Bảng dưới đây cụ thể hóa những dòng cốt lõi cần xử lý ngay trong hồ sơ hai đạo luật. Khi xây dựng dự án luật chính thức, việc rà phải tiếp tục tới từng điều, khoản của Luật Thủ đô số 02/2026/QH16 ngày 23/4/2026 và các quy định liên quan của Luật Thủ đô số 39/2024/QH15 trong tình trạng pháp lý đã cập nhật.
Quy phạm/cơ chế nguồn | Đánh giá hiện trạng | Luật Thủ đô Hà Nội | Luật Quy hoạch Thủ đô Hà Nội | Yêu cầu chuyển tiếp |
Khoản 1 Điều 18 Luật Thủ đô 2024 – điều cấm theo địa bàn nội đô lịch sử | Kỹ thuật cấm trực tiếp ở cấp luật là tiền lệ lập pháp quan trọng; Luật 2026 không tái lập cùng nhóm cấm với cùng mức độ trực tiếp | Đặt sàn bảo vệ và nguyên tắc không hạ chuẩn | Luật hóa danh mục cấm tuyệt đối mới và phạm vi áp dụng; chặn đường vòng qua cơ chế phát triển khác | Tôn trọng quyền đã xác lập hợp pháp; hồ sơ chưa có quyết định cuối cùng phải được sàng lọc theo chuẩn mới |
Điểm a khoản 5 Điều 18 Luật Thủ đô 2024 – quỹ đất sau di dời | Quy tắc chuyên biệt không được tái lập với cùng mức độ trực tiếp trong Luật 2026 | Đặt mặc định ưu tiên lợi ích công cộng, cây xanh, văn hóa, di sản, hạ tầng xã hội | Cụ thể hóa chức năng, sức tải và điều kiện ngoại lệ theo bản đồ bảo vệ | Không dùng quỹ đất sau di dời để tạo mới nhóm công trình bị cấm |
Khoản 11 Điều 20 Luật Thủ đô 2024 – Quỹ bảo tồn | Luật 2026 không còn quỹ chuyên biệt ở cấp luật; Quyết định 119/QĐ-UBND năm 2026 tạo cơ chế hỗ trợ địa phương nhưng không đồng nhất với quỹ luật định | Tái lập quỹ hoặc cơ chế tài chính chuyên biệt, ổn định, có mục tiêu ràng buộc | Xác định nhu cầu, tiêu chí sử dụng nguồn lực theo vùng và chương trình phục hồi | Bảo đảm liên tục hỗ trợ hiện hành, không tạo khoảng trống nguồn lực |
Điều 11, 12, 15, 33 Luật Thủ đô 2026 – các nguyên tắc bảo vệ và công khai | Là nền tảng tiến bộ cần kế thừa nhưng nhiều chuẩn còn ở cấp nguyên tắc | Giữ nghĩa vụ bảo vệ, minh bạch, trách nhiệm giải trình và vai trò nguồn lực | Chuyển nguyên tắc thành bản đồ, ngưỡng, quy trình đánh giá, tác động tích lũy và cơ chế tự thực thi | Giữ hiệu lực các bảo đảm đang có cho tới khi chuẩn mới có hiệu lực |
Điều 5, 9, 22, 24, 26 Luật Thủ đô 2026 – ưu tiên áp dụng, thí điểm, đầu tư, đất đai, ưu đãi | Tạo không gian linh hoạt lớn cho phát triển và quản trị | Quy định rõ sàn bảo vệ không bị hạ thấp bởi cơ chế đặc thù/thí điểm | Quy định điều cấm và chuẩn bảo tồn có hiệu lực ưu tiên trong lĩnh vực không gian lịch sử | Rà soát hồ sơ đang chờ quyết định để tránh phát sinh quyền phát triển trái sàn mới |
C.H.H.V.
Tác giả gửi BVN