30/05/2012

Chiếm đoạt đất đai ở những nước đang phát triển

Dominique Chassard

Đào Hùng dịch từ Tập san của Trung tâm Lebret, Développement & Civilisations (Phát triển và Văn minh), số 401, tháng 3-2012.

Chiếm đoạt đất đai ở những nước đang phát triển là một vấn đề thời sự nóng hổi và đang làm dấy lên những hành động phản đối mạnh mẽ qua các xuất bản phẩm, hội thảo trên thế giới. Tác giả bài này là một nhà hoạt động trong ban điều hành quốc tế của Tổ chức cứu trợ Công giáo Pháp, đã tổng hợp những tranh luận đang diễn ra làm lay động cộng đồng nông dân trên thế giới, đồng thời trình bày những hoạt động của các tổ chức quốc tế và hiệp hội nông dân ở những nước có liên quan. Chúng tôi xin giới thiệu để bạn đọc tham khảo, trong bối cảnh Việt Nam, dù hiện nay chưa thấy nói đến hiện tượng này, nhưng không phải không có tiềm năng xảy ra.

Đào Hùng

Việc gần một tỉ người hiện đang bị đói hay thiếu dinh dưỡng và con số đó đang ngày càng tăng từ năm 2008, đã khiến cho quyền có lương thực thường được nêu lên trong các tổ chức quốc tế và trong nhiều lời tuyên bố, đã trở thành vô nghĩa.

Triển vọng cải thiện tình hình đó có vẻ không đáng khích lệ: các chuyên gia dự đoán từ nay đến năm 2050 dân số sẽ tăng từ 8,5 tỉ lên 9 tỉ với việc tăng 70% nhu cầu sản phẩm nông nghiệp, họ tỏ ra bi quan trước khả năng có thể vực dậy xu thế này và trước mắt là hoàn thành một trong những Mục tiêu Thiên niên kỷ về phát triển: từ nay đến năm 2015, giảm một nửa số người đang bị thiếu lương thực.

Trái ngược với một ý nghĩ đang thịnh hành, là không phải sự gia tăng dân số đã ngăn cản một phần bảy nhân loại đạt đến các điều kiện sinh tồn. Chẳng phải người ta đã đưa ra nhận xét rằng làn sóng di dân khỏi nông thôn đến các vùng nghèo khổ của các đô thị rộng lớn là nguyên nhân của tình trạng nghèo khổ cực kỳ và tạm bợ đã gây nên tình hình đó sao? Ở đây, sự phân tích không phù hợp với thực tế, ba phần tư những người bị thiếu đói là nông dân.

Chiếm đoạt đất đai: tác động chủ yếu đến an ninh lương thực

Hiện tượng đã biết dưới tên gọi chiếm đoạt đất đai (tiếng Anh là land grabbing) ngày càng được coi như một nhân tố quan trọng làm suy thoái lương thực. Thoạt nhìn thì đấy không phải là nhân tố duy nhất nếu so sánh với những tác nhân khác mà ảnh hưởng đã rõ ràng và mang tính độc lập: khí hậu nóng lên, nạn phá rừng, nạn hoang mạc hóa, sự gia tăng thiên tai, mực nước biển dâng cao, sự hủy hoại môi trường, đất đai suy kiệt… Nhưng mức độ rộng lớn của nhân tố này, không còn nghi ngờ gì nữa, đã tác động trực tiếp hay gián tiếp đến sản xuất lương thực của những nước là nạn nhân mà không phụ thuộc vào cơ cấu kinh tế và xã hội của những nước đó.

Người ta coi khái niệm đó, là quá trình đưa đến việc chiếm hữu hay kiểm soát những diện tích đất đai quan trọng hay không cùng mức độ với phương thức khai thác trong vùng đó, để sản xuất lương thực phục vụ cho thương mãi hay công nghiệp, thì bản thân nó đã khá rõ ràng. Để chỉ xét đến khía cạnh pháp lý của vấn đề, trước tiên ta thấy không có gì là phi pháp trong việc làm đó, việc giao dịch được làm một cách công khai với sự đồng thuận của những bên liên quan, nghĩa là người nông dân canh tác đất đai hay những chủ đất đang để đất hoang hóa.

Nhưng trên thực tế, sự việc có diễn ra như vậy không, và những cái có vẻ là hợp pháp có phải là chính đáng và có thể chấp nhận về mặt đạo lý không? Cần phải nhìn lại kỹ hơn.

Một hiện tượng đa dạng

Trước tiên có thể dễ dàng xác định tầm rộng lớn của việc chiếm đoạt đất đai, mà các nhà quan sát đã có những đánh giá rất khác nhau. Quả thật là nó mang muôn hình muôn vẻ: mua bán với việc chuyển giao tài sản, cho thuê trong thời hạn dài hay ngắn, có thể lên đến 99 năm, sang nhượng quyền trồng trọt một hay nhiều loại cây trồng hay khai thác đất đai, hợp đồng sản xuất đơn giản với các doanh nghiệp địa phương mà nhà đầu tư nước ngoài không lộ mặt.

Cũng cần tính đến sự đa dạng của các đối tác: các chính phủ, được thấy rõ và dễ xác định, nhưng còn có những công ty tư nhân với cơ cấu quốc tế nấp đằng sau những cơ chế pháp lý tù mù và hoạt động không rõ ràng. Một số đối tác là những chuyên gia về thị trường nông sản, số khác chỉ là những quỹ đầu tư không chuyên biệt, mà mục tiêu là thu lãi càng nhanh càng tốt. Mặt khác, người ta không biết một cách chính xác họ đã ký kết những gì và ít khi biết những điều đang được thương lượng và thường diễn ra gần như bí mật, vì sợ thu hút sự chú ý và gây nên việc huy động các tổ chức địa phương và quốc tế muốn chống đối việc làm đó.

Một vài con số rút ra từ các nguồn được coi là tin cậy. Báo cáo viên của LHQ về quyền lương thực, Olivier de Schutter, đánh giá rằng trong thập niên gần đây, đã có 34 triệu hecta diện tích được bán hay cho những nhà đầu tư ngoại quốc thuê dài hạn. Cơ quan nghiên cứu chính sách lương thực quốc tế (International Food Policy Research) nói đến 20 triệu từ năm 2006, trong đó có 9 triệu ở châu Phi. FAO nghiên cứu chi tiết năm 2009 trường hợp của năm nước giáp sa mạc Sahara, đánh giá có 2,4 triệu ha đất đai đã thay đổi chủ từ năm 2004. Một số tổ chức phi chính phủ đưa ra những con số cao hơn cho thấy những khó khăn trong việc đánh giá chính xác hiện tượng này. Một số hợp đồng to tát đã thu hút sự chú ý của giới truyền thông, như hợp đồng giữa Hàn Quốc với Madagascar, hay giữa Nam Phi với Congo-Brazzaville. Nếu châu Phi hình như được nhắm tới vì có diện tích rộng được coi là bỏ hoang và không khai thác, thì châu Mỹ Latinh cũng bị sờ tới, cụ thể là Braxin và Achentina. Những kẻ chiếm đoạt nói chung là những Nhà nước hay những công ty thuộc các nước mà sản xuất nông nghiệp không đủ hay có nguy cơ tăng dân số hoặc do biến đổi khí hậu đe dọa, có nguy cơ thiếu hụt lương thực trong tương lai: Trung Quốc, Ấn Độ, Hàn Quốc, Nhật Bản, Nam Phi, A Rập Saudi và các nước vùng Vịnh… Cộng đồng châu Âu thì hình như còn đứng ngoài.

Trục lợi trên khủng hoảng lương thực, năng lượng và khí hậu

Tại sao lại có đường lối chiếm đoạt và đầu tư tài chính trong một lĩnh vực nhiều rủi ro và việc thu hồi vốn lại bấp bênh và không bao giờ có hiệu quả ngay như vậy? Một số động cơ rất dễ hiểu: an ninh lương thực được đặt lên hàng đầu, ít ra là đối với các nước đang sợ không đủ sức nuôi sống dân cư trong tương lai bằng một cái giá không chịu đựng nổi. Việc khí hậu nóng lên, sự cạn kiệt tài nguyên nước, giá cả nguyên liệu cơ bản không ổn định và sản phẩm nông nghiệp bị đẩy giá đột biến kéo theo một sự sửa sai nhưng ít khi quay lại mức độ trước, đã khiến cho mối lo thêm trầm trọng. Cắm chân vào một nước đang phát triển có vẻ hấp dẫn trong bối cảnh đó: đất đai rẻ tiền, nhân công ít tốn kém, có nhiều đất hoang hóa có qui chế không rõ ràng (đất đai ở châu Phi có chủ sở hữu chiếm dưới 10%), sự đồng lõa của những chính phủ chỉ thấy lợi ích trước mắt trong việc giao dịch và bị hấp dẫn trước lợi ích cá nhân khi nạn tham nhũng thâm nhập dễ dàng.

Những động cơ khác cũng nổi bật hơn: để thực hiện từ nay đến năm 2020, đảm bảo 10% năng lượng tiêu thụ trong giao thông vận tải sẽ được lấy từ nguồn năng lượng tái tạo, Cộng đồng châu Âu, hay ít ra một số thành viên của nó, đã tiến hành phát triển nhiên liệu sinh khối được biết nhiều nhất là ethanol, bằng nguyên liệu mía, dầu cọ, dầu mè hay sắn, ngô, thầu dầu hay cao lương. Tổ chức Bạn của Trái đất (Friends of the Earth) cho rằng tối thiểu có một phần ba số đất mua bán ở châu Phi là nhằm phục vụ cho việc sản xuất nhiên liệu sinh khối.

Nghị định thư Tokyo, mặc dầu phát triển hạn chế, cũng được coi là một nhân tố kích thích, trong chừng mực nhằm hạn chế việc thải khí gây hiệu ứng nhà kính ở những nước đã phê chuẩn, họ tìm cách dựa vào các nước đang phát triển ít gây ô nhiễm hơn.

Những hiệu quả bất lợi mà lợi nhuận không bù lại được

Những hiệu quả có hại và độc ác của việc chiếm đoạt ồ ạt đất đai đã được nhiều tổ chức NGO và tổ chức dân sự tố giác ngày càng quyết liệt. Có thể tóm tắt như sau:

- Làm tăng bất bình đẳng kinh tế và xã hội vì quá trình đó đưa đến sự tập trung quyền lực quyết định và thu nhập vào tay một số ít người khai thác và nắm đồng vốn.

- Di chuyển cư dân, buộc họ phải rời mảnh đất của tổ tiên để đến định cư tại các vùng ngoại vi các đô thị lớn mà họ không có một mối liên hệ nào.

- Xung đột xã hội gắn với những phản ứng và phong trào do sự đảo lộn đó đem lại (năm 2008 nhà chức trách Madagascar buộc phải từ bỏ một dự án lớn của Daewoo Hàn Quốc). Việc khai thác cơ giới những diện tích lớn dẫn đến mất việc làm và bần cùng hóa những người dân không chịu ra đi và trở thành kẻ sống ngoài lề xã hội.

- Đe dọa an ninh lương thực của người bản xứ trong chừng mực những cây trồng thâm canh được dùng cho xuất khẩu và khiến cư dân địa phương bị thiếu hụt sản phẩm cần thiết và lương thực cơ bản.

- Cạn kiệt nguồn tài nguyên nước, nhiều loại cây trồng đó đòi hỏi tiêu thụ nước rất lớn (cây dầu mè lúc đầu nổi tiếng là có tiết độ, về sau mới biết là ăn rất nhiều nước).

- Gây nguy hại đến môi trường, gắn với hậu quả của độc canh, làm nghèo đất, làm phá rừng, dùng nhiều thuốc trừ sâu và phân bón.

Đối diện với những lời buộc tội đó, một số đối tác đưa ra một vài điểm tích cực theo quan điểm của họ, lúc đầu tương đối thiếu sức thuyết phục vì nó không có giá trị lý thuyết, tất cả đều phụ thuộc vào việc tiến hành luôn luôn bấp bênh và gắn với ý đồ cùng sự hào phóng của đối tác:

- Nhà nước tiếp nhận thu được lợi nhuận, về lâu dài có thể cải thiện cán cân thanh toán.

- Tạo việc làm ổn định, không phụ thuộc vào biến đổi khi hậu, đối với người bản xứ.

- Cung cấp trợ giúp kỹ thuật mà nông nghiệp truyền thống sẽ được hưởng.

- “Những sự bù trừ” khác do việc đầu tư đem lại biểu hiện ở việc xây dựng cơ cở hạ tầng (giao thông, thủy lợi, cải thiện môi trường, sản xuất năng lượng cho các thành phố…).

Mỗi thứ đều có lợi thế trong một cuộc giao dịch mà sự trong sáng đưa ra sẽ được đảm bảo bằng sự công tâm.

Sự chiếm đoạt đất đai có thể điều chỉnh bằng một qui tắc ứng xử hay đó là một “mối họa tự thân”?

Dù sao đi nữa, những thống kê đã cho thấy thiệt hại mà cư dân địa phương phải gánh chịu và dẫn đến nhiều tổ chức quốc tế phải đặt câu hỏi về các chuẩn mực và điều kiện cho phép việc chiếm đoạt đất đai đó và phác thảo nên một qui tắc ứng xử buộc những nhà đầu tư phải tôn trọng. Tiến trình được soạn thảo đầy đủ nhất do FAO và Ủy ban an ninh lương thực của LHQ đề xuất nhằm chấp nhận một Đường lối tự nguyện đối với quản lý đất đai. Văn bản được thảo luận ở Roma tháng 10-2011, đang trong quá trình hoàn thiện.

Về phía mình, Ngân hàng thế giới cũng đi một bước theo hướng đó bằng việc xác định những chuẩn mực mà các “đầu tư chịu trách nhiệm” trong nông nghiệp, phải tuân theo. Nhiều NGO hay nhóm NGO cũng đưa ra những nguyên tắc đôi khi trùng hợp nhau. Có thể dẫn ra đây những điểm chính:

- Tôn trọng quyền có lương thực của mọi con người.

- Tôn trong các truyền thống địa phương và những thực hành cổ truyền riêng biệt của từng vùng.

- Minh bạch trong giao dịch.

- Được sự đồng thuận của cư dân có liên quan.

- Trả tiền đền bù thích đáng.

- Nghiên cứu tiền khả thi những hậu quả lâu dài của sự đầu tư đối với môi trường và khí hậu.

- Ưu tiên đem lại việc làm cho cư dân bản địa.

- Bán một phần đáng kể các sản phẩm làm ra trên thị trường địa phương.

- Tôn trọng các tiêu chí xã hội do ILO (Tổ chức Lao động quốc tế) đề ra.

- Áp dụng những qui tắc bắt buộc làm khuôn khổ mà các nhà đầu tư phải tuân thủ, và dự kiến trước những trình tự tố tụng liên quan đến trách nhiệm của nhà đầu tư khi có va chạm hay không tôn trọng các điều cam kết.

Cần ghi nhớ rằng một số tổ chức đã đi đến thậm chí không chấp nhận nguyên tắc của những tiêu chí đó, dù họ không có ảo tưởng nào về khả năng có thể áp dụng trong bối cảnh tự do trao đổi, hoặc họ coi việc chiếm đoạt đất đai là một mối họa tự thân mà không gì có thể bù đắp hoặc sửa chữa.

Đấy là trường hợp của FIAN (Food Information and Action Network), một trong những tổ chức khởi xướng lời kêu gọi Dakar chống chiếm đoạt ruộng đất, đưa ra hồi tháng hai 2011, trong một Diễn đàn toàn cầu. Bản thân lời kêu gọi đã giữ một lập trường rất dứt khoát khi đòi hỏi trả lại những đất đai đã bị chiếm đoạt và đòi hỏi Ủy ban an ninh lương thực của LHQ phải bác bỏ những “nguyên tắc đầu tư nông nghiệp chịu trách nhiệm” của Ngân hàng thế giới.

Nếu những văn bản khác nhau đó tránh đề cập cụ thể đến hiện tượng chiếm đoạt đất đai, thì nó vẫn không che dấu sự lên án và bác bỏ hành động đó, hành động coi đất đai như là một vật buôn bán phụ thuộc vào sự thăng trầm của thị trường.

D. C.

Dịch giả gửi trực tiếp cho BVN