Đối phó với sức mạnh tài chính của Trung Quốc
(Chính sách tài chính đối ngoại của Bắc Kinh)
Ken Miller/Foreign Affairs, tháng Bảy/tháng Tám 2010
Đường lối phát triển kinh tế của Trung Quốc (TQ) đã biến nước này thành một người khổng lồ thiếu cân đối, một mãnh lực xuất khẩu với cánh tay tài chính rất lớn. Sau khi Đặng Tiểu Bình phát động đổi mới kinh tế năm 1979, các doanh nghiệp TQ bắt đầu sử dụng nhân công rẻ và nguồn vốn dễ vay để cạnh tranh trên thị trường thế giới, với hiệu năng ngày một gia tăng. Ngày nay, Bắc Kinh vẫn tiếp tục trợ cấp mạnh mẽ các hoạt động xuất khẩu. Nhà nước trực tiếp cho các doanh nghiệp vay vốn ưu đãi và dành hối suất ưu đãi cho những thương gia nước ngoài mua hàng hóa TQ. Nhà nước cũng gián tiếp hỗ trợ các doanh nghiệp bằng một đường lối mà các kinh tế gia gọi là “thủ đoạn đàn áp tài chính” (financial repression), theo đó Chính phủ áp đặt một số biện pháp kiểm soát nhằm o ép người dân TQ chỉ đầu tư vào các doanh nghiệp TQ mà thôi. Kết quả là Ngân hàng nhân dân TQ đã thu gom phần lớn số lợi nhuận mậu dịch kếch xù và các dòng tiền mặt chảy vào (cash inflows). Cuối năm 2009, ngân hàng này có một trữ lượng ngoại hối tương đương với 2.400 tỷ đôla. Đây là lượng ngoại hối to hơn bất cứ ngân hàng trung ương nào khác trên thế giới có được. Đấy là chưa tính đến những trữ lượng ngoại hối mà các ngân hàng thương mại lớn của TQ hiện đang nắm giữ. Hơn thế nữa, trữ lượng ngoại hối này còn có khả năng tăng thêm 300 tỷ đôla trong năm 2010.
Chưa bao giờ TQ có một sức mạnh tài chính hùng hậu như vậy, và Bắc Kinh đang thử nghiệm một phương thức tối ưu để sử dụng sức mạnh này trong quan hệ với các quốc gia khác. Tái sáp nhập Đài Loan vào lãnh thổ của mình là mục tiêu chủ yếu trong chính sách đối ngoại tổng quát của TQ, nhưng mục đích chủ yếu của chính sách tài chính đối ngoại của TQ là kích thích tăng trưởng kinh tế trong nước và tạo công ăn việc làm cho người dân. Trong việc theo đuổi mục tiêu này, Chính phủ TQ hưởng được tính chính đáng đáng kể (considerable legitimacy): Nó được hậu thuẫn bởi niềm tự hào của một quốc gia cuối cùng đã giành được vị trí trung tâm của trật tự thế giới. Nạn tham nhũng, mức chênh lệch giàu-nghèo ngày một gia tăng, các quyền tự do bị hạn chế, và nạn tàn phá môi trường đang đặt ra nhiều thách thức cho Đảng Cộng sản Trung Quốc (ĐCSTQ). Nhưng bao giờ ĐCSTQ vẫn còn tiếp tục phát triển kinh tế và tạo được công ăn việc làm cho dân chúng, thì Đảng vẫn còn có khả năng nắm giữ quyền lực.
TQ mới bước vào giai đoạn gia tăng ảnh hưởng trong lãnh vực tài chính quốc tế. Mặc dù đôi khi có để lộ tham vọng của mình, nhưng nói chung Bắc Kinh vẫn ứng xử khá thận trọng. Vào tháng Ba 2009, Giám đốc Ngân hàng nhân dân TQ lên tiếng đòi chấm dứt việc sử dụng đồng đôla Mỹ như một trữ kim của thế giới và ủng hộ một loại tiền tệ mới do Quĩ Tiền tệ Quốc tế tạo ra. Tuy vậy, vẫn chưa có dấu hiệu gì chứng tỏ Chính phủ TQ có ý định đẩy mạnh chính sách này trong một tương lai gần. Cũng vậy, việc TQ muốn quốc tế hóa đồng Nhân dân tệ (the renminbi) cũng chỉ diễn ra từ từ. Bắc Kinh đã ký thỏa ước hối đoái với Argentina, Belarus, Hongkong, Indonesia, Malaysia, và Nam Hàn; TQ đã bắt đầu cho phép một số quốc gia nhất định sử dụng đồng Nhân dân tệ để thanh toán hàng nhập khẩu từ Trung Quốc; và nay cho phép các xí nghiệp tại Thượng Hải và 4 thành phố tại tỉnh Quảng Đông ở phía Nam được dùng đồng Nhân dân tệ để trang trải hàng nhập khẩu đi vào Trung Quốc. Nhưng Bắc Kinh chưa dám cho các tài khoản đầu tư được tự do đổi ra ngoại tệ - nghĩa là, để cho đồng Nhân dân tệ được tự do đổi ra ngoại tệ (và ngược lại). Lãnh đạo TQ có lẽ đang bố trí người Trung Quốc vào các chức vụ cao tại Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới, đang toan tính tham gia các cơ cấu tài chính mới ở nhiều vùng trên thế giới, và đang gia tăng khả năng hối đoái của đồng Nhân dân tệ trong hoạt động mậu dịch khu vực, nhưng hiện thời, lãnh đạo TQ vẫn còn kẹt cứng trong thế giới của đồng đôla.
Và vì thế, trong lúc này, chính sách tài chính của TQ được đặt trên hai sách lược đơn giản: tích lũy ngoại tệ và gửi tiền ra nước ngoài - dưới các dạng thức như trực tiếp đầu tư, viện trợ, giúp đỡ, và cho vay - để nắm giữ các tài nguyên thiên nhiên nước ngoài, thu thập các công nghiệp mới, các kiến thức quản lý, và tạo những mạng lưới phân phối hàng hóa, nhằm nâng cao mức tăng trưởng kinh tế trong nước và duy trì tính chính đáng của ĐCSTQ.
Chính sách này của TQ khiến cho những ai vốn đã thấp thỏm vì nạn mất quân bình trong cán cân mậu dịch toàn cầu lại càng lo lắng hơn nữa về phương cách mà Trung Quốc sẽ sử dụng sức mạnh tài chính đang lên của mình để gây thanh thế trong tương lai. Nhiều viên chức Chính phủ và chuyên gia về TQ của Hoa Kỳ tin rằng rất khó có việc Trung Quốc sẽ dùng sức mạnh tài chính của mình để làm rối loạn thị trường vốn quốc tế. Nhưng sức mạnh là luôn luôn quan trọng kể cả khi nó không được dùng tới. Và sức mạnh tài chính chưa từng thấy của Trung Quốc hiện đang giúp Bắc Kinh bành trướng ảnh hưởng trong mọi lãnh vực của kinh tế toàn cầu.
Trung Quốc rải của trên nhiều quốc gia
Lượng dự trữ ngoại tệ lớn quá cỡ của Trung Quốc là do tỉ lệ tiết kiệm rất cao và cơ hội dùng tiền này để đầu tư lại rất giới hạn. Người dân TQ vẫn không được phép gửi nhiều tiền ra nước ngoài: ví dụ, một người không được đầu tư ở nước ngoài quá 350.000 yuan (khoảng 50 ngàn đôla) mỗi năm. Thị trường chứng khoán TQ lên xuống bất thường vì giá cả chủ yếu dựa vào các tin đồn thổi và các chuyển biến trong chính sách nhà nước. Thị trường địa ốc có lúc lên cao, có lúc sụt sâu. Tiền tiết kiệm gửi ở ngân hàng là an toàn nhất thì chỉ có lãi âm (negative interest) nếu kể luôn yếu tố lạm phát.
Với kinh tế TQ bắt đầu có năng suất cao và niềm tin tưởng của ĐCSTQ vào kế hoạch kinh tế trong nước gia tăng trong thập niên vừa qua, chính phủ TQ bắt đầu đặt nền móng bành trướng sự hiện diện tài chính của mình ở nước ngoài. Mục tiêu trước sau như một của Ngân hàng nhân dân Trung Quốc vẫn là dành ưu tiên cao nhất cho việc duy trì vốn (capital preservation), rồi đến vốn lưu động dễ dàng (liquidity) và lợi nhuận (profitability). Trong thời kỳ đầu của mô hình tiết kiệm-và-xuất khẩu, Chính phủ TQ đã mua công trái của các chính phủ nước ngoài và một số lượng vàng. Rồi đến thập niên vừa qua, với lượng tiền kếch xù tích lũy được, TQ bắt đầu thử nghiệm những đường lối mới mẻ trong việc đầu tư ở nước ngoài, chẳng hạn mua các chứng khoán phi-chính phủ (nongovernment securities). Với tầm cỡ những trữ lượng ngoại tệ ngày nay và cảm thức rằng những trữ lượng này liên tục gia tăng, TQ đã tạo được một ảnh hưởng quá to lớn tại các thị trường tài chính quốc tế so với mức thu nhập đầu người khá thấp của dân TQ. Những khối lượng ngoại tệ khổng lồ như vậy cho TQ khả năng làm rối loạn thị trường trái phiếu của Bộ Tài chính Hoa Kỳ và của đồng euro. Mặc dù một sự can thiệp phá hoại như vậy là tự hủy và mặc dù TQ đã và đang tham dự vào các thị trường tài chính thế giới một cách tinh tế và có trách nhiệm, nhưng các nhà phê bình vẫn nhấn mạnh tiềm năng xáo trộn kinh tế toàn cầu do bàn tay TQ. Họ lo rằng Hoa Kỳ sẽ bị thương tổn nếu TQ chấm dứt việc mua công trái của Bộ Tài chính Hoa Kỳ hoặc, tệ hại hơn nữa, bắt đầu bán tháo công khố phiếu của Mỹ. Chí ít theo các con số thống kê công khai của Bộ Tài chính Hoa Kỳ, TQ đã bắt đầu cho Hoa Kỳ vay nợ càng ngày càng ngắn hạn hơn (Vì công khố phiếu Hoa Kỳ được mua bán qua trung gian, bằng một tiến trình không được rõ ràng, nên không ai nắm bắt được các con số). Trong số 281 tỉ đôla trái phiếu Mỹ mà TQ vừa mua thêm sổ nợ của mình trong năm 2009, có đến 130 tỉ là nợ ngắn hạn. Số 151 tỉ đôla là mức nợ dài hạn nhỏ nhất tính từ năm 2004 mà TQ đã gia tăng. Trữ lượng đôla và các ngoại tệ khác của TQ có thể giảm dần qua thời gian, nhưng lâm thời, sự thặng dư tài sản này (cùng với thặng dư mậu dịch của TQ) vẫn là một nỗi nhức nhối cho nhiều khối cử tri quan trọng tại Hoa Kỳ và Châu Âu.
Nhưng sự thật thì Hoa Kỳ và TQ đang bắt giữ nhau làm con tin. Hoa Kỳ cần TQ mua trái phiếu của mình, và trong một tương lai có thể thấy trước được, TQ ít có nơi nào khác hơn đồng đôla để cất giữ giá trị ngoại tệ mà TQ đã tích lũy được. Theo Cục Thống kê Quốc gia TQ, số thặng dư mậu dịch (trade surplus) của TQ trong năm 2009 là 196 tỉ đôla, xuống từ 298 tỉ đôla trong năm 2008, nhưng thậm chí trong năm 2009 cũng không có đủ trái phiếu bằng đồng euro, bằng đồng franc Thụy Sĩ, bằng đồng yen Nhật Bản, và không có đủ vàng để thu hút lượng ngoại tệ [do thặng dư mậu dịch] của TQ. Biết đâu, một ngày kia TQ có thể quyết định bán hết công phiếu của Hoa Kỳ, nhất là khi lãi suất xuống quá thấp. Nhưng cứ lẽ thường, động thái này sẽ đưa đến một mất mát to lớn trong giá trị tài sản bằng đôla của Trung Quốc và do đó đưa đến một hỗn loạn tài chính, khiến Chính phủ TQ không bao giờ dám khởi động một nước cờ như vậy. Về phần mình, Hoa Kỳ có thể trả đũa bằng các rào cản mậu dịch, gây phương hại trầm trọng hơn nữa cho kinh tế TQ, vì Chính phủ Trung Quốc phải dựa vào thị trường tiêu thụ Mỹ để tạo ra công ăn việc làm cho công nhân TQ.
Tất nhiên, những người làm chính sách tại thủ đô Washington cũng phải xét đến khả năng Bắc Kinh có thể hành động một cách tự hủy. Nhưng về phần mình, Chính phủ TQ cũng chịu một sự kềm chế quốc nội, đảm bảo hành vi tài chính đúng đắn của mình. Lượng tiền dự trữ 2.400 tỉ đôla do Ngân hàng nhân dân TQ quản lý được mọi người, trong giới lãnh đạo tại Bắc Kinh cũng như trong quần chúng TQ, hiểu là tiền của nhân dân, thành quả do mồ hôi nước mắt của họ. Giới lãnh đạo thường phải hứng chịu búa rìu dư luận mỗi khi lượng tiền tiết kiệm này bị đem đi đầu tư không đúng chỗ. Chỉ nhiệt tình yêu nước của người dân là có thể che lấp các sai phạm đầu tư - đấy là lý do tại sao chính phủ TQ tìm mọi cách chứng tỏ là không khoan nhượng trước áp lực ngoại bang (Các chính phủ phương Tây đã không mấy thành công trong việc o ép Trung Quốc định giá lại đồng Nhân dân tệ, cũng như Google không đảm bảo được quyền tiếp cận Internet không bị kiểm duyệt cho khách hàng tại TQ). Tất cả điều này có nghĩa là Chính phủ Trung Quốc không thể gây đổ vỡ trong hệ thống tài chính quốc tế mà vẫn có thể nắm quyền cai trị, trừ phi lòng ái quốc làm cho người dân không còn quan tâm đến mọi giá trị khác trong cuộc sống. Đây là một kịch bản không thể nào xảy ra.
TQ sử dụng các trữ lượng ngoại tệ của mình trên các thị trường tiền tệ quốc tế là để đảm bảo giá trị của đồng Nhân dân tệ - một việc bình thường trong chính sách tiền tệ của bất cứ quốc gia nào. Cũng như Quĩ Dự trữ Liên bang Hoa Kỳ (the US Federal Reserve), chức năng của Ngân hàng nhân dân TQ là tạo một môi trường tài chính có khả năng tạo đủ công ăn việc làm cho dân chúng và ổn định được giá cả trong nước. Ngoài ra, nhờ quá trình quản lý có trách nhiệm các quĩ dự trữ TQ, chính quyền Bắc Kinh đã tạo được những quan hệ quí báu với giới quản lý tài chính hàng đầu trong nền kinh tế toàn cầu. Qua sinh hoạt bình thường trên thị trường công khai, Bắc Kinh đã tiếp cận được những đối tác quan trọng trong thị trường hối đoái có khả năng trao đổi nhiều nghìn tỉ đôla. Và những dòng luân lưu tài chính hằng ngày này đã làm lãi suất hạ thấp đồng thời gia tăng khả năng chi trả và sự ổn định của các thị trường tài chính quốc tế.
Đầu tư nước ngoài
Sau khi tạo điều kiện cho việc tăng trưởng kinh tế với chính sách tài chính, chính quyền Bắc Kinh cố gắng tạo công ăn việc làm và nắm vững các đầu vào (inputs) mà họ tin tưởng là sẽ kích thích sự phát triển kinh tế quốc nội trong các giao dịch trực tiếp với những chính phủ khác. Và trong chính sách đối ngoại song phương với từng quốc gia, Bắc Kinh dùng những khí cụ có vẻ trắng trợn như trực tiếp đầu tư, trợ cấp trực tiếp, và cái gọi là các khoản tiền cho vay nhân nhượng (concessional loans), nghĩa là cho vay với các điều kiện hào phóng hơn các khoản tiền cho vay trên thị trường tài chính thông thường.
Hoạt động “trực tiếp đầu tư nước ngoài”, thường được gọi FDI, cho phép một quốc gia giành quyền kiểm soát tài nguyên, tiếp cận công nghệ của một quốc gia khác và theo dõi thông tin về những gì xảy ra bên ngoài biên giới. Từ năm 1999 chính phủ TQ đã bắt đầu khuyến khích các doanh nghiệp TQ trực tiếp đầu tư nước ngoài, nhưng chính sách “đi ra” này khởi động quá chậm chạp. Lúc đó, TQ quá bận tâm với việc chấn chỉnh khu vực kinh tế quốc doanh rời rạc của mình, trong khi khu vực tư doanh thì còn yếu ớt, không đủ sức “đi ra” trên qui mô lớn. Chính sách FDI bắt đầu tăng tốc từ năm 2005, không bao lâu sau khi các lượng ngoại tệ dự trữ trong Ngân hàng nhân dân TQ bắt đầu gia tăng và các xí nhiệp quốc doanh bắt đầu thấy có đủ điều kiện thuận lợi để đi tiên phong trong nỗ lực đầu tư ở nước ngoài. Sau đó, vì nhu cầu năng lượng và nguyên vật liệu để phục vụ nền kinh tế đang phất lên của TQ ngày một gia tăng, chính quyền Bắc Kinh phát động chiến dịch lùng sục tài nguyên khắp thế giới. Trong mười năm đầu của chính sách “đi ra”, Châu Á luôn luôn là khu vực hấp dẫn đối với các doanh nghiệp TQ; Châu Phi và Châu Mỹ La-tinh cũng đang ngày càng hấp dẫn. Chính phủ TQ cổ vũ mạnh mẽ việc đầu tư vào dầu khí, khoáng sản và kim loại, và các dịch vụ tài chính, rồi hầu hết mọi khu vực kinh tế khác. Qua thời gian, chính phủ TQ ngày càng chú tâm vào việc thủ đắc các kiến thức công nghiệp: một trong những mục tiêu của Tập đoàn quốc gia Khai thác dầu ngoài khơi của TQ (CNOOC) trong nỗ lực tiếp thu công ty năng lượng khổng lồ Unocal của Hoa Kỳ năm 2005 là để thủ đắc công nghệ thăm dò và sản xuất năng lượng.
Hầu hết vốn FDI Trung Quốc phát xuất từ các doanh nhiệp nhà nước. Mặc dù các doanh nghiệp tư nhân ngày càng nắm thế chủ động, nhưng tất cả mọi đầu tư quan trọng vẫn còn do các cơ quan nhà nước điều phối. Trong giai đoạn đầu của chính sách “đi ra”, các doanh nghiệp phải sử dụng tiền mặt dự trữ của mình, nhưng ngày nay, những ngân hàng lớn cũng cho vay vốn, chẳng hạn Ngân hàng TQ và Ngân hàng Xuất-Nhập khẩu TQ. Trong khi các công ty Hoa Kỳ đi ra thế giới để mưu tìm lợi nhuận với sự can thiệp và hỗ trợ tối thiểu của Chính phủ, hầu hết mọi đầu tư ở nước ngoài của các công ty TQ cần có một sự chấp thuận nào đó của Nhà nước TQ.
Dù vậy, trong thời gian qua, Bắc Kinh luôn sẵn sàng hỗ trợ các dự án đầu tư nước ngoài. Thủ tướng Ôn Gia Bảo tuyên bố trong bản báo cáo công tác Chính phủ (tương đương với diễn văn về Tình trạng Liên bang của Tổng thống Hoa Kỳ), công bố vào tháng Ba, rằng Bắc Kinh sẽ hậu thuẫn các công ty hội đủ điều kiện trong nỗ lực sáp nhập và mua lại các công ty nước ngoài, đồng thời cho phép các công ty ấy hưởng thêm quyền tự trị trong việc đầu tư ở nước ngoài. Để vẫn quản lý tuyệt đối giá trị đồng Nhân dân tệ, Chính phủ kiểm soát chặt chẽ các thị trường vốn của TQ, hầu hết dựa trên việc cung cấp vốn cho các ngân hàng và bán chứng khoán gây vốn cho các công ty. Tuy vậy, các công ty TQ càng ngày càng dễ dàng được cấp giấy phép đầu tư nước ngoài. Ngoại trừ các hợp đồng to lớn hay nhạy cảm chính trị, cần được Bắc Kinh đặc biệt duyệt xét trước khi thực hiện, hầu hết các dự án đầu tư đều được các văn phòng địa phương của Bộ Thương mại và Ủy ban Cải tổ và Phát triển Quốc gia chấp thuận trong vòng 1 tháng rưỡi, và lượng ngoại tệ cần thiết để tiến hành công việc thường được cung ứng liền sau đó. Chính phủ tỏ ra quyết tâm hơn trong việc khuyến khích các hoạt động đầu tư nước ngoài và khuyến khích đầu tư vào càng nhiều lãnh vực càng tốt. Trong kế hoạch công tác mới nhất, bộ Thương Mại lần đầu tiên đã trình bày chi tiết ý muốn sản xuất ở nước ngoài, tiếp thu công nghiệp kỹ thuật cao, năng lượng sạch, và các nhãn hiệu nổi tiếng, đồng thời đề nghị chế biến các nguyên liệu ở nước ngoài thay vì chở thẳng vào lãnh thổ TQ, như từng làm trước đây.
Cho dù có ý muốn này, chương trình FDI của TQ vẫn còn yếu kém hơn người ta dự kiến. Trong năm 2009, các công ty TQ chỉ đầu tư 48 tỉ đôla ở nước ngoài, nghĩa là khoảng 1% tổng sản lượng quốc nội (GDP) của TQ. Trong khi đó, các công ty Hoa Kỳ đầu tư đến 340 tỉ đôla, khoảng 2,4% GDP của Hoa Kỳ. Tính đến cuối năm 2009, tổng số tích lũy FDI của TQ là 211 tỉ đôla, khoảng 4,3% GDP của TQ, trong khi đó tổng số tích lũy FDI của Hoa Kỳ được ước tính là 3.245 tỉ đôla, hay 23% GDP của Hoa Kỳ. Với đà này, mãi đến năm 2047 vốn FDI của Trung Quốc mới bắt kịp vốn FDI của Hoa Kỳ. Cho dù các số liệu thống kê về vốn FDI của TQ, do bộ Thương mại và Cơ quan Hối đoái Nhà nước cung cấp, thường nói bớt (understate) số vốn được công dân Trung Quốc đầu tư ở nước ngoài (vì lợi nhuận tái đầu tư được giấu kín), chúng vẫn nói lên được một khoảng cách rất đáng kể giữa lượng vốn FDI của Trung Quốc và lượng vốn FDI của Hoa Kỳ.
Sự chênh lệch giữa FDI của hai nước một phần là do nhiều chướng ngại khác nhau làm cản trở việc đầu tư của TQ ở nước ngoài. Một trong những chướng ngại ấy là sự bất mãn của dân chúng địa phương đối với các công ty quốc doanh TQ vì họ có cảm thức là, những công ty này làm mất công ăn việc làm, thậm chí nhà cửa của người dân, tại quốc gia mà TQ đến đầu tư. Nhiều công ty TQ đã gặp phải sự chống đối mãnh liệt khi muốn mua đứt một số hãng xưởng nước ngoài, đặc biệt là tại Hoa Kỳ. Việc Lenovo, một công ty điện toán đa quốc tại Trung Quốc, mua doanh nghiệp sản xuất máy điện toán cá nhân của hãng IBM một cách êm xuôi năm 2005 với giá 1,7 tỉ đôla gần như là một ngoại lệ. Nhưng cùng năm đó, Chevron (một tập đoàn năng lượng đa quốc tại Hoa Kỳ) mở một chiến dịch to lớn vận động dư luận nhằm kích động óc bài ngoại của người Mỹ chống lại CNOOC, một tập đoàn dầu khí TQ đang cố mua đứt hãng dầu Unocal có trụ sở ở California. Chevron đã nhanh chóng làm cho CNOOC tin rằng Quốc hội Hoa Kỳ sẽ phản đối thương vụ này và thuyết phục Tập đoàn dầu khí TQ rút lui cuộc đấu giá 19 tỉ đôla. Vào tháng Hai năm 2008, trong khi Hãng BHP Billiton, một công ty khai thác tài nguyên thiên nhiên của Úc, muốn mua hãng Rio Tinto (cũng của Úc), Chính phủ TQ liền ứng ra cho Tập đoàn sản xuất Nhôm TQ (Chinalco) 40 tỉ đôla để mua với giá cao hơn. TQ cố ngăn chặn sự kết hợp của hai công ty Úc chỉ vì TQ cho rằng sự kết hợp này sẽ đẩy giá quặng sắt (iron ore) tăng vọt. BHP Billiton và Rio Tinto là hai công ty lớn cung cấp quặng sắt, một khoáng sản quan trọng trong việc sản xuất thép, một sản phẩm rất cần thiết cho việc xây dựng cơ sở hạ tầng của TQ. Sau hai năm tranh đấu, Chinalco chỉ chiếm được một vị trí thiểu số khá khiêm nhường trong việc sở hữu cổ phần công của Rio Tinto. Hiện nay BHP Billiton đang tiếp tục kết hợp các hoạt động sản xuất của mình và của Rio Tinto thành một liên doanh. Trong cuộc tranh giành diễn ra nhiều năm, chính niềm tự hào quốc gia của người Úc là động lực quan trọng đã ngăn chặn không cho các đại công ty của họ rơi vào vùng ảnh hưởng của TQ. Tại Úc và nhiều nơi khác, các công ty TQ đạt được một số thành công trong các hợp đồng nhỏ bé nhằm khai thác tài nguyên, nhưng họ gặp phải sự chống đối mạnh mẽ trong các nỗ lực tầm cỡ nhằm mua lại một số đại công ty ở các nền kinh tế phát triển.
Công cuộc đầu tư ở nước ngoài của TQ cũng bị hạn chế vì thái độ hoài nghi của nhiều doanh nghiệp TQ về cơ hội đầu ở nước ngoài. Nhiều doanh nghiệp đâm ra e dè sau sự thất bại đầy kịch tính của nhiều hợp đồng có vẻ hứa hẹn vào buổi đầu. Vào tháng Mười 2004, Tập đoàn Kỹ nghệ xe hơi Thượng Hải chịu trả 500 triệu đôla để mua 51% cổ phần của công ty SsangYong Motor, một hãng chế tạo xe hơi Nam Hàn, với những kế hoạch hoành tráng nhằm chế tạo cho kỳ được một chiếc xe hơi TQ sử dụng công nghệ Nam Hàn và biến Tập đoàn Kỹ nghệ xe hơi Thượng Hải thành một công ty trong danh sách 500 doanh nghiệp hàng đầu của Fortune. Nhưng công cuộc đầu tư này gặp vấn đề với các công đoàn từ bước đầu, và năm ngoái, sau một loạt tranh chấp sôi động với công nhân, SsangYong tuyên bố phá sản. Hãng bảo hiểm Ping An có trụ sở ở Shenzhen từng nuôi hy vọng thu thập kỹ năng chuyên môn trong ngành quản lý tài sản bằng cách đầu tư vào Công ty Fortis Group của Hoà Lan cuối năm 2007, nhưng chẳng bao lâu sau đó nỗ lực này đã mất trắng 3,3 tỉ đôla. Cùng năm ấy, TCL, một công ty sản xuất TV chính của Trung Quốc, gặp phải những rủi ro tương tự trong một hợp doanh với Công ty Thomson Electronics ở Pháp. Hợp doanh này sau đó đã chịu nhiều thua lỗ nặng nề tại Châu Âu, cuối cùng buộc phải cắt giảm, đóng cửa, hoặc đem bán hầu hết các cơ sở sản xuất tại Châu Âu. Hoạt động đầu tư nước ngoài của TQ còn bị hạn chế vì sức quyến rũ của những cơ hội đầu tư tốt đẹp hơn ngay tại thị trường trong nước. Kinh tế TQ tăng trưởng nhanh chóng so với các nền kinh tế khác đến nỗi phải có một động lực phi thường mới thúc đẩy được các công ty TQ bỏ vốn đầu tư ở những nơi khác. Hơn nữa, vì tiếng Anh vẫn còn là ngôn ngữ quốc tế trong doanh nghiệp và tài chính, nên người TQ cảm thấy làm ăn trong nước là thoải mái hơn nhiều. Họ cũng tin rằng đồng Nhân dân tệ nhất định sẽ tăng giá so với các các loại ngoại tệ quan trọng khác, sự kiện này sẽ cắt giảm các lợi nhuận do việc đầu tư ở nước ngoài.
Viện trợ có ràng buộc
Một phần vì những động lực thúc đẩy khác nhau như vừa nói, Chính phủ TQ quyết định từ lúc đầu rằng, họ không thể hoàn toàn trông cậy các xí nghiệp nhà nước hay các tư doanh đi ra đầu tư ở nước ngoài. Vào năm 2007, họ thiết lập một quĩ đầu tư quốc gia (sovereign wealth fund) mang tên Tập đoàn đầu tư TQ (China Investment Corporation hay CIC) với số vốn ban đầu là 200 tỉ đôla. Sau một vài vấp váp lúc đầu khi đầu tư với Blackstone Group và Morgan Standley và, trong cuộc khủng hoảng tài chính thế giới vừa qua, những thua lỗ vì đầu tư vào quĩ Reserve Primary Fund (mà nhiều người tưởng là an toàn), CIC dường như đã lấy lại thế đứng của mình. Tập đoàn này đã hưởng được lợi nhuận 17% trong công cuộc đầu tư năm 2009, và hiện nay nó đang quản lý trên 300 tỉ đôla, với nhiều ngân quĩ có thể được cấp phát trong tương lai. CIC đang giao vốn cho các nhà quản lý tài chính đầy kinh nghiệm nhưng không phải là công dân TQ và các công ty tư nhân hoạt động trong các khu vực kinh tế như tài nguyên thiên nhiên và công nghệ. Bắc Kinh cũng thiết lập nhiều quĩ nhỏ hơn gồm hằng tỉ đôla để trực tiếp đầu tư tại Châu Á và Châu Phi. Cả Cơ quan Hối đoái Nhà nước, một cơ quan quản lý các trữ lượng ngoại tệ của TQ, lẫn quĩ hưu trí TQ đã bắt đầu tuyển chọn những nhà quản lý nước ngoài để trông coi tài sản bằng cổ phần trong các công ty tư nhân (private equity) và trong các quĩ đối xung (hedge fund).
Trong một cách tương tự, chiều hướng chủ yếu trong chính sách “đi ra” của TQ là cấp tài trợ (grants), viện trợ, và cho vay nhân nhượng (concessional loans) để các chính phủ nước ngoài thực hiện những dự án đặc biệt. Để đổi lấy ân huệ này, các quốc gia nhận sự giúp đỡ của TQ phải cam kết chỉ thuê mướn các công ty TQ được chỉ định để thi hành công tác. Các số liệu mà Bộ Tài chính TQ công bố cho biết rằng tổng số tài trợ trực tiếp và ngoại viện của Bắc Kinh (không kể viện trợ quân sự) vào năm ngoái chưa lên tới 2 tỉ đôla (so với 28 tỉ đôla viện trợ phi quân sự của Hoa Kỳ). Viện trợ thuần túy (pure aid) của TQ nằm dưới dạng viện trợ y tế và kỹ thuật, học bổng, các đầu tư trong các chương trình dạy tiếng Quan thoại, hay các quĩ dùng để xây dựng các nhà máy rồi trao không cho chính phủ nước ngoài (turnkey plants). Khác với Chính phủ Hoa Kỳ, Chính phủ TQ cấp viện trợ không có những điều kiện ràng buộc với vấn đề nhân quyền và dân chủ. Nói đúng ra, viện trợ TQ thường ràng buộc với một số dự án đặc biệt như: xây dựng một hải cảng, một đường sắt, một ống dẫn dầu, một sân vận động.
TQ coi các thông tin liên quan đến số tiền và các đối tác thụ hưởng tài trợ và vốn vay từ TQ như bí mật nhà nước. Nhưng theo những số liệu về năm 2007 (được công bố gần đây nhất) của Ngân hàng Xuất-Nhập khẩu TQ, một cơ quan “cho vay nhân nhượng” lớn nhất, năm ngoái chính quyền Bắc Kinh cho vay khoảng 10 tỉ đôla loại nợ này. Một dự án đầu tư tiêu biểu ở nước ngoài có thể bao gồm cả đầu tư trực tiếp do một công ty nhà nước (TQ) thực hiện và một khoản “nợ nhân nhượng” (concessional loan) dành cho một công ty hay chính phủ nước ngoài, ở một lãi suất thấp hơn lãi suất thị trường, với những giai đoạn hoãn nợ và được trả nợ qua một thời gian lâu dài. (Gọi những khoản tiền cho vay này là “nhân nhượng” cũng có phần lệch lạc. Vì không những chỉ đưa ra những điều kiện dễ dãi, các khoản cho vay nhân nhượng này còn cấp vốn cho những dự án mà không một quốc gia nào khác chịu tài trợ). Cũng giống như các tài trợ và viện trợ từ Bắc Kinh, những khoản cho vay nhân nhượng này thường đòi hỏi đối tác thụ hưởng phải thuê mướn các công ty TQ thực hiện dự án liên hệ. [DG in đậm]. Chẳng hạn, Ngân hàng Xuất-Nhập khẩu TQ cung cấp 85% trong kinh phí 1 tỉ đôla nhằm xây dựng một cảng mới ở Hambantota, tại Sri Lanka, một hải cảng mà xí nghiệp quốc doanh mang tên Công ty Xây dựng hải cảng TQ (China Harbor Engineering) đang xây cất. Tương tự như thế, Chính phủ TQ đang tài trợ việc xây dựng các thiết bị hải cảng tại Bangladesh, Miến Điện, và Pakistan; các tuyến xe lửa tại Nepal; đường sá và sân vận động khắp Châu Phi; và các dự án xây dựng cơ sở hạ tầng to lớn khác khắp Châu Mỹ La-tinh. Hiện nay có đến 750.000 người từ lục địa TQ đang làm việc ngoài lãnh thổ Trung Quốc trên những công trình do Chính phủ TQ tài trợ.
Trong một vài cách thế, Bắc Kinh đang ứng xử rất giống Washington trong việc nâng đỡ doanh nghiệp trong nước bằng các đầu tư ở nước ngoài. Tập đoàn Đầu tư tư nhân ở nước ngoài của Hoa Kỳ (the U.S. Overseas Private Investment Corporation) cũng có nhiều chương trình bảo hiểm và tài trợ các doanh nghiệp Hoa Kỳ (HK) đang hoạt động trong hơn 150 quốc gia. Nhưng những công ty HK theo đuổi lợi nhuận một cách độc lập hơn các công ty TQ. Mặc dù các công ty HK thường lợi dụng chính sách ngoại giao của Washington, nhưng khác hẳn với các công ty TQ, chúng không phải là mũi xung kích của Chính phủ HK. Chính phủ TQ thì trái lại, triệt để trộn lẫn viện trợ chính phủ-cho-chính phủ (government-to-government aid) với các phần thưởng khuyến khích đủ loại cho các công ty TQ muốn mua tài sản nước ngoài - đến nỗi chính sách tài chính ngoại giao của TQ có vẻ là thủ đoạn thương mại trắng trợn (nakedly mercantilist). Nhiều nguồn tin cho rằng có đến một nửa số chuyên gia của Bộ Ngoại giao TQ hiện đang công tác trong các lãnh vực kinh tế.
Sự kiện các thỏa hiệp chính phủ-với-chính phủ không được tiết lộ cho dân chúng biết và các hợp đồng cho các dự án kinh tế được ban phát không qua đấu thầu công khai đã gây nhiều lo ngại về nạn tham nhũng. Có dư luận cho rằng đường lối viện trợ của TQ đang gặp phải sự chống đối tại các nước nhận viện trợ, vì có tác dụng xấu trên môi trường và không đóng góp bao nhiêu cho kinh tế về lâu về dài. Việc đòi hỏi quốc gia sở tại phải sử dụng lao động nhập khẩu từ Trung Quốc có nghĩa là kinh tế địa phương sẽ không hưởng được lợi lộc bao nhiêu, nhất là vì lương của công nhân TQ được gửi thẳng vào các trương mục ngân hàng tại Trung Quốc. [DG in đậm]. Trước những lo lắng và chống đối như vậy, có lẽ một ngày nào đó Bắc Kinh phải quyết định thay đổi đường lối.
Cho vay lấy lãi
Vì TQ càng ngày càng đầu tư lượng tiền tiết kiệm của mình ở nước ngoài, chính quyền Bắc Kinh có khả năng triển khai sức mạnh tài chính bằng một đường lối khác. Nếu Trung Quốc chịu đầu tư nhiều hơn nữa tại các nước phát triển, việc đó sẽ là một giải pháp quan trọng, nếu không muốn nói là một sự trợ giúp rất to lớn trong việc điều chỉnh những bất quân bình mậu dịch toàn cầu. Vì các doanh nghiệp TQ đầu tư ở nước ngoài sẽ còn bị coi là cánh tay nối dài của nhà nước TQ, cho đến khi nào TQ chịu chấp nhận một mô hình kinh tế quốc nội cởi mở hơn, các nhà tài chính TQ tạm thời chỉ có thể đem tiền cho vay lấy lãi hơn là mua cổ phần trong các công ty khi họ đến đầu tư tại các nền kinh tế phát triển. Và nếu muốn mua cổ phần, họ phải mua cổ phần của những công ty không được mua bán công khai trên sàn giao dịch. Để tránh né sự la ó của dư luận tại các nước phát triển, chỉ có một cách dễ dàng hơn cả cho TQ là tìm mua các công ty được đem đấu giá kín. Bài học này có vẻ như dần dần được TQ thấm nhuần: kể từ khi Công ty dầu khí Trung Quốc CNOOC không mua được Hãng dầu Unocal ở Mỹ, một số nhà đấu thầu TQ đã bắt đầu xuất hiện tại các cuộc đấu thầu kín để mua các tài sản trong ngành nhiên liệu Hoa Kỳ.
Nếu Bắc Kinh chịu đóng vai chủ nợ mạnh dạn hơn nữa, việc này sẽ có lợi hơn cho TQ. Vì các lãnh đạo ngân hàng thương mại TQ có vẻ thiếu tự tin về khả năng phân tích tín dụng đối với các công ty nước ngoài, họ cảm thấy dễ chịu hơn nếu chỉ phục vụ cộng đồng Trung Quốc. Nhưng chỉ bằng cách cho các công ty phi-Trung Quốc vay vốn trực tiếp, các ngân hàng thương mại TQ mới thu thập được nhiều kỹ năng và tạo thêm nhiều ảnh hưởng, hơn là nếu chỉ ở vào vị trí sở hữu chủ cổ phần thiểu số (minority shareholeders) trong các công ty ấy. Vì tiền cho vay không bị coi là để giành giựt quyền lực tại các quốc gia khác, nên việc giao dịch sẽ ít gặp sự chống đối chính trị. Số vốn này sẽ đi trực tiếp vào doanh nghiệp của bên vay tiền, chứ không đi vào túi của người làm chủ cổ phần, vì thế nó sẽ tạo thêm công ăn việc làm cũng như kích thích nền kinh tế địa phương. Là chủ nợ của các công ty nước ngoài, chính phủ TQ sẽ ở vào vị thế thuận lợi hơn và an toàn hơn, so với vị thế của một sở hữu chủ cổ phần (shareholder).
Khi nền kinh tế Trung Quốc trở nên trưởng thành và hướng tới tiêu thụ và dịch vụ, người ta dự kiến sẽ có nhiều biến chuyển. Việc Tập đoàn Đầu tư TQ (CIC) quyết định tiếp thu một giấy nợ trị giá 1,9 tỉ đôla từ Công ty Bumi Resources, công ty than đá lớn nhất của Indonesia, vào tháng Chín 2009, là một dấu hiệu cho thấy Bắc Kinh bắt đầu điều chỉnh chiến lược đầu tư nước ngoài. Hiện nay, vì ngay tại Trung Quốc còn có quá nhiều người nghèo khổ, giới lãnh đạo không thể hậu thuẫn công khai việc sử dụng nguồn lực quốc gia để đạt được những mục tiêu phi-thương mại ở nước ngoài. Nhưng trong tương lai, có lẽ chính quyền Bắc Kinh sẽ ít sử dụng viện trợ, tài trợ, và các khoản cho vay nhân nhượng (concessional loans) với mục đích trực tiếp phục vụ nền kinh tế trong nước của TQ. Trường hợp này có thể xảy ra, một khi chế độ cảm thấy an toàn hơn trong việc bành trướng ảnh hưởng bằng các đường lối khác, như bằng quân sự chẳng hạn.
Nhưng điều này không có gì chắc chắn. Chẳng hạn, không ai biết được là liệu TQ có cho phép tư bản (vốn) tự do luân chuyển vào và ra khỏi quốc gia này, mà không có sự can thiệp của chính phủ, hay không. Một sự cởi mở thông thoáng như thế, cho phép doanh nhân và các công ty được nhiều tự do trong các quyết định đầu tư, sẽ là một thay đổi quyết liệt trong chính sách tài chính đối ngoại của TQ. Điều này rất khó xảy ra. Nhưng nếu nó xảy ra, các quyết định kinh tế sẽ vì lý do chính trị thì ít, nhưng vì sự tính toán lời lỗ thuần túy kinh tế thì nhiều hơn. Các công ty TQ sẽ lớn mạnh nhờ kết hợp với hay mua lại các công ty nước ngoài. Các công ty và thương hiệu tiêu biểu cho quốc gia sẽ xuất hiện, với những phương án bành trướng vững vàng trên thị trường quốc tế. Vào lúc đó, TQ sẽ bắt đầu phóng sức mạnh thị trường nội địa lên diễn đài toàn cầu, rất giống như Hoa Kỳ và Châu Âu đang làm hiện nay: xuyên qua các tập đoàn đa quốc. Thành tựu này lại cải thiện hình ảnh của TQ tại các nước đang phát triển mà TQ đến đầu tư, bằng cách giới hạn sự chỉ trích của dân chúng địa phương, những người trước đây đã ngờ vực các hợp đồng của TQ được thúc đẩy bởi các mục tiêu chính trị của Chính phủ TQ.
Một câu hỏi mở khác là, phải chờ đến bao lâu nữa Bắc Kinh mới cho phép đồng Nhân dân tệ trở thành một đơn vị tiền tệ quốc tế, một phương tiện trung gian cho việc trao đổi, và một trữ kim như đồng đôla và đồng euro? Việc tự do hoán đổi đồng Nhân dân tệ ra ngoại tệ sẽ nâng cao ảnh hưởng của TQ trên thị trường tài chính quốc tế. Thượng Hải có thể trở thành một trung tâm tài chính quan trọng, như New York và London, và các cơ sở tài chính TQ có thể đủ sức cạnh tranh trên thị trường quốc tế. Ngày nay, Thượng Hải rất hãnh diện vì có được một cơ sở hạ tầng viễn liên rất tốt, có thể nâng cấp để đạt tiêu chuẩn tầm cỡ thế giới – đây là một nhu cầu không thể thiếu nếu Thượng Hải muốn trở thành một trung tâm tài chính quan trọng. Ngoài ra, còn có một nguồn nhân lực người Hoa rất đông đảo ở nước ngoài, được đào tạo trong các thị trường tài chính toàn cầu, sẵn sàng để được quyến rũ trở về phục vụ Tổ quốc.
Nhưng chỉ khi nào đồng Nhân dân tệ được hoán chuyển tự do trong việc giao dịch trên thị trường thế giới, khi đó Thượng Hải mới có lợi thế cạnh tranh nghiêm chỉnh và có cơ may trở thành một trung tâm tài chính toàn cầu – Và đây là dự kiến khá phức tạp. Một trong những chức năng của Cơ quan Hối đoái Nhà nước là “điều nghiên và thi hành các biện pháp chính sách để từng bước gia tăng khả năng chuyển đổi đồng Nhân dân tệ ra ngoại tệ”. Nhưng tiến trình này đã diễn ra khá chậm chạp. Nếu không có những biện pháp hạn chế hối đoái như hiện nay, tư bản TQ sẽ lưu động không những trong nước mà cả ngoài nước và đương nhiên sẽ đổ vào những đầu tư có khả năng sinh lợi nhiều nhất, do đó vốn rẻ, một trong những đầu máy tạo nên phép lạ TQ, sẽ biến mất. Nếu những chi phí để vay vốn tăng cao hơn và cạnh tranh trở nên khắc nghiệt hơn, những doanh nghiệp tại Trung Quốc lâu nay lệ thuộc vào xuất khẩu sẽ chịu nhiều thua lỗ, việc này có thể dẫn đến những xáo trộn xã hội đáng kể. Tất nhiên, các dòng vốn tự do sẽ tạo ra các lực lượng nắm quyền lực kinh tế to lớn hơn và do đó có khả năng trở thành đối trọng với ĐCSTQ. Những rủi ro đáng kể này báo hiệu rằng thậm chí một thay đổi cơ bản như việc chuyển đổi tự do đồng Nhân dân tệ chắc vẫn còn rất lâu mới trở thành hiện thực.
Quyền lực mới trên thị trường tài chính thế giới
Nhiều vấn đề kinh tế giữa Hoa Kỳ và Trung Quốc có liên quan đến chính sách tiền tệ, công ăn việc làm, và các bất quân bình tài chính đi kèm. Chính quyền Obama đã tuyên bố có kế hoạch tăng gấp đôi lượng hàng xuất khẩu Hoa Kỳ trong vòng 5 năm tới, một nỗ lực có khả năng đưa đến cạnh tranh gay gắt hơn tại các thị trường thứ ba và nhiều xung đột hơn giữa Washington và Bắc Kinh. Trong khả năng xấu nhất, một diễn tiến như vậy có thể chặn đứng tiến trình tự do hóa mà TQ đương nhiên phải đi qua nếu nước này có thể liên tục phát triển kinh tế. May thay, Washington dường như hiểu được rằng, khuyến khích Trung Quốc đóng một vai trò quan trọng trong việc ổn định tài chính quốc tế là rất phù hợp với lợi ích của Hoa Kỳ. Chẳng hạn, Washington đã bày tỏ sẵn sàng chào đón Bắc Kinh tại bàn hội nghị tài chính quốc tế - một cử chỉ Washington rất nên làm.
Cho đến nay, chính sách tài chính đối ngoại của TQ có vẻ ích lợi cho các quốc gia khác hơn là ích lợi cho bản thân TQ như người ta đã tưởng từ đầu. TQ đang mua trái phiếu của Hoa Kỳ, đang tạo ra nhiều thị trường khá ổn định, vốn FDI đang giúp chính quyền Bắc Kinh học hỏi thêm về thế giới bên ngoài. Còn về tài trợ và viện trợ cho các nước đang phát triển, dù các khoản tiền chi ra vẫn chưa có gì là lớn, nhưng chính quyền TQ đã gây ra ít nhiều bất bình trong dân chúng địa phương. Đường lối dùng thủ đoạn thương mại sẽ không giúp Chính phủ TQ nắm giữ an toàn các nguồn nhiên liệu hơn là nếu Trung Quốc mua những nhiên liệu này bằng giá cả trên các thị trường tự do quốc tế. Do đó, khi thời gian đủ chín muồi, Chính phủ Trung Quốc sẽ nhận ra điều này và có thể sẽ thay đổi thái độ mà không cần sức ép từ bên ngoài. Như vậy, ngoại trừ việc Trung Quốc ủng hộ các chế độ mà Chính phủ Hoa Kỳ không ưa thích ra, Washington không nên quá lo lắng về chính sách tài chính đối ngoại của Bắc Kinh.
Một khi TQ kích thích được nhu cầu tiêu thụ trong nước và trở nên một đối tác quan trọng hơn trên thị trường tài chính thế giới, sự tham gia tích cực của Bắc Kinh nhất định sẽ đóng góp cho quan hệ lành mạnh giữa các quốc gia. Các nền kinh tế phát triển đang cần vốn trong khi TQ đang dư vốn. Sự kiện này sẽ tự nhiên mở ra cho TQ một con đường thênh thang để đầu tư vào các quốc gia phát triển (thậm chí bất chấp cả khả năng chuyển đổi tự do đồng Nhân dân tệ ra ngoại tệ). Việc TQ nắm giữ các địa vị sở hữu tài chính to lớn hơn trong các công ty nước ngoài, nói chung, sẽ là một điều tốt đẹp cho các công ty TQ và cả thế giới, tương tự như việc Hoa Kỳ có cổ phần trong các đầu tư nước ngoài là điều tốt đẹp từ trước tới nay. Do đó, nếu chủ nghĩa tư bản phương Tây giữ được tính sinh động, TQ có khả năng ngày càng trở nên một nền kinh tế thị trường theo đúng nghĩa của nó hơn. Dẫu sao, lòng ham muốn chạy theo lợi nhuận của người TQ vẫn còn tồn tại khá nguyên vẹn, bất chấp cả hơn 60 năm nằm dưới quyền thống trị của chế độ cộng sản.
Hoa Kỳ cần phải có một chút kiên nhẫn đối với Trung Quốc. Các nhà hoạch định chính sách Hoa Kỳ phải nhớ rằng TQ mới bắt đầu xuất hiện như một cường quốc tài chính trong vòng mười năm nay. Với sự hiểu biết sâu sắc hơn về những đòi hỏi trong nước của TQ, Washington có thể khuyến khích Bắc Kinh bành trướng sức mạnh tài chính ra nước ngoài trong những cách thế có thể đóng góp cho sự ổn định của nền kinh tế toàn cầu.
Trần Ngọc Cư phỏng dịch
Phùng Liên Đoàn hiệu đính
Nguồn: Foreign Affairs, July/August 2010.
Nguyên văn:
Coping With China's Financial Power
Beijing's Financial Foreign Policy
Ken Miller
KEN MILLER is CEO and President of the merchant banking firm Ken Miller Capital LLC, Director of the USA Pavilion at the 2010 Shanghai World Expo, and a member of the U.S. State Department's Advisory Committee on International Economic Policy.
China's approach to economic development has turned the country into a lopsided giant, an export juggernaut with one huge financial arm. Following the reforms launched by Deng Xiaoping in 1979, Chinese businesses began using cheap labor and cheap capital to compete on the world market, with ever-increasing effectiveness. Today, Beijing continues to subsidize exports heavily. It does so directly, through favorable loans to businesses and favorable exchange rates to foreign buyers of Chinese goods. And it does so indirectly, through what economists call "financial repression," whereby the government imposes controls on the investment of Chinese citizens that allow it to funnel capital into Chinese businesses. The People's Bank of China has gathered a good portion of the enormous trade profits and cash inflows that have resulted. At the end of 2009, it held $2.4 trillion worth of foreign exchange. This is the largest amount of foreign exchange owned by any central bank in the world -- and it does not even reflect the reserves held by China's major commercial banks. What is more, the figure is likely to grow by another $300 billion in 2010.
Never before has China had this much financial might, and it is now experimenting with how best to use it in its relations with other states. Reintegrating Taiwan is an essential goal of China's foreign policy overall, but the principal aim of China's financial foreign policy is to stimulate economic growth and job creation at home. In pursuing this goal, the government enjoys considerable legitimacy: it is supported by the pride of a nation that is finally moving to a central place in the world order. Corruption, rising inequality, restricted freedoms, and environmental damage are challenges to the Chinese Communist Party, but the CCP's hold on power is likely to remain secure so long as it can continue to develop China's economy and create jobs.
China is at an early stage of increasing its influence in international finance, and although it sometimes sounds ambitious, it is being prudent. In March 2009, the head of the People's Bank of China called for an end to using the dollar as the world's reserve currency in favor of a new currency to be created by the International Monetary Fund. Yet there is no sign that the Chinese government intends to push this policy anytime soon. Likewise, China's moves to internationalize its currency, the renminbi, have been very incremental. It has signed currency-swap deals with Argentina, Belarus, Hong Kong, Indonesia, Malaysia, and South Korea; it began allowing certain countries to use the renminbi to pay for Chinese imports; and it now lets enterprises based in Shanghai and in four cities in the southern province of Guangdong use it to pay for imports into China. But Beijing does not dare make its capital account convertible -- that is, let the renminbi freely convert into foreign currency (and vice versa). China's leaders may be putting Chinese nationals in senior positions at the IMF and the World Bank, thinking of participating in new regional financial bodies, and promoting the convertibility of the renminbi in regional trade, but for now they remain trapped in a dollar world.
And so for now, too, China's financial foreign policy rests on two simple strategies: accumulating foreign currency reserves and sending money abroad -- in the form of direct investment, aid, assistance, and loans -- in order to secure the raw materials, new technologies, managerial know-how, and distribution networks that will bolster domestic growth and the CCP's legitimacy.
This policy makes those who are already wary of global trade imbalances fret about how China will use its growing financial clout in the future. Many U.S. government officials and China specialists think it is highly unlikely that Beijing would use its financial power to disrupt international capital markets. But power matters even when it is not exercised. And China's unprecedented financial clout now gives Beijing influence in every aspect of the global economy.
THE WEALTH AMONG NATIONS
China's outsized foreign exchange reserves are one manifestation of the country's very high savings rate and of the severe limitations placed on opportunities to invest these savings. Chinese people still cannot send much money outside of China: it is illegal, for example, for one to invest more than 350,000 yuan (about $50,000) a year overseas. Chinese stock markets, which trade principally on rumors and changes in government policy, are highly volatile, and the speculative housing market suffers booms and busts. Bank deposits, which are the safest place for savings, pay negative interest when one takes inflation into account.
As China's economy became more productive and as the CCP's confidence in its domestic economic plan increased over the past decade, the Chinese government started laying the groundwork for expanding its financial presence overseas. The objectives of the People's Bank of China have consistently been capital preservation first, then liquidity and profitability. In the early days of the save-and-export model, the government purchased foreign government obligations and some gold. Then, over the last decade, with the massive amount of value that accumulated, it began to experiment with new approaches to investing overseas, such as purchasing nongovernment securities. The sheer size of China's foreign reserves today, combined with the perception that these reserves will keep growing, gives China an outsized influence in international financial markets relative to its low level of per capita income.
Such huge sums give China the power to disrupt the markets for U.S. Treasuries and euro-denominated debt. Even though such interference would be self-destructive and China has been participating in the world financial markets in a sophisticated and responsible manner, critics insist on its potential to undercut the world economy. They worry that the United States would be hurt if China stopped purchasing U.S. Treasury obligations or, worse, started dumping U.S. debt. At least according to public U.S. Treasury statistics, China has been lending money to the United States for increasingly shorter periods of time. (Because U.S. Treasuries are bought through intermediaries and the process is somewhat opaque, no one can be sure of the figures.) Of the $281 billion in U.S. securities that China added to its total holdings in 2009, as much as $130 billion went to short-term debt. The remaining $151 billion represented the smallest annual increase in China's holdings of long-term U.S. debt since 2004. China's cache of U.S. dollars and other reserve currencies may diminish over time, but for now, it (along with China's trade surpluses) remains a major sore point for important constituencies in the United States and Europe.
In truth, however, the United States and China are holding each other hostage. The United States needs China to buy its obligations, and for the foreseeable future, China will have few other places than the U.S. dollar to store the foreign currency value it has accumulated. According to China's National Bureau of Statistics, the country's trade surplus for 2009 was $196 billion, down from $298 billion in 2008, but even in 2009 there was not enough euro-denominated debt, Swiss francs, Japanese yen, and gold in the world to absorb China's reserves. China might one day decide to keep its dollars out of U.S. Treasuries, especially when interest rates are low. But under most normal circumstances, this would cause so great a decline in the value of China's dollar holdings, and thus so much financial disruption, that the regime would never make the move in the first place. Likely retaliation from the United States, in the form of trade impediments, could hurt China's economy even more, since the Chinese government's ability to provide jobs for Chinese workers depends on access to U.S. markets.
Policymakers in Washington must, of course, consider the possibility that Beijing will act in self-destructive ways. But there is also a major domestic check ensuring good financial behavior on the part of the Chinese government. The $2.4 trillion held by the People's Bank of China is widely understood, both within the leadership in Beijing and among Chinese citizens, to be the people's money, the fruit of their incredibly hard work. The leadership suffers an avalanche of popular criticism whenever the savings are poorly invested. The only sentiment that might outweigh this is patriotic fervor -- which is why the Chinese government goes to great pains never to appear to be yielding to foreign pressure. (Western governments have been no more successful at badgering Beijing to revalue the renminbi than Google was in securing unrestricted access to the Internet for its customers in China.) All of this means that the Chinese government could not wreak havoc in the international financial system and still stay in power unless patriotism trumped the people's concern about value -- an unlikely scenario.
China's use of its foreign reserves in the international currency markets is aimed at managing the value of the renminbi -- a normal part of any country's monetary policy. Much like that of the U.S. Federal Reserve, the job of the People's Bank of China is to create a financial environment that maximizes the likelihood of full employment and stable prices at home. Moreover, China's responsible management of its reserves to date has allowed Beijing to form valuable relationships with the leading financial managers across the global economy. Beijing's normal open-market activity, the daily buying and selling of billions of dollars of financial instruments, has put it in close contact with the other major players in the multitrillion-dollar foreign exchange market. And these daily financial flows have lowered interest rates while increasing the liquidity and stability of international financial markets.
GOING OUT
Having set the stage for economic growth through its financial policies, Beijing tries to create jobs and secure the inputs it believes will stimulate domestic growth in its direct dealings with other governments. And in its bilateral foreign policy, Beijing prefers the somewhat blunt tools of direct investment, outright grants, and so-called concessional loans, loans with terms far more generous than those available on the market.
Direct investments overseas, often called "foreign direct investment" (FDI), allow a country to gain control over resources, access to technology, and information about what is happening outside its borders. The Chinese government began to encourage FDI from Chinese businesses in 1999, but this "go out" policy got off to a very slow start. At the time, China was focused on revamping its patchy state sector, and its private sector was still too weak to go out on a large scale. The policy ramped up in 2005, not long after reserves in the People's Bank of China began their upward climb and state-owned enterprises found themselves in a better position to lead the charge in investing abroad. Then, as the need for energy and raw materials to feed China's booming economy grew, the search for resources spread worldwide.
During the go-out policy's first ten years, Asia was always an area of great interest for Chinese companies; Africa and Latin America have increasingly become so. The government has heavily promoted investments in oil and gas, mining and metals, and financial services, but also in virtually every other economic sector. Over time, the Chinese government has placed more emphasis on acquiring know-how: one of the objectives of the China National Offshore Oil Corporation (CNOOC) in trying to take over the U.S. energy giant Unocal in 2005 was to acquire technology for energy exploration and production.
Most of China's FDI comes from state-owned enterprises. Although individual businesses are increasingly taking the initiative, all large investments are still coordinated by government institutions. In the policy's early days, businesses tended to spend their own cash reserves, but today, large state-backed banks, such as the Bank of China and the Export-Import Bank of China, furnish the financial fuel. Whereas U.S. companies go out into the world in search of profits with minimal government interference or, for that matter, support, virtually all overseas investment by Chinese companies requires some level of state approval.
That said, Beijing's backing has been forthcoming. Premier Wen Jiabao announced in the government work report (loosely, the equivalent of the U.S. State of the Union address) released in March that Beijing would support qualified companies in making mergers and acquisitions overseas and give them more autonomy to invest abroad. In order to maintain absolute stewardship of the currency's value, the government tightly controls China's capital markets, which are mostly based on bank financing and plain vanilla equity issuance. Still, it is becoming easier for Chinese companies to get approval to invest abroad. Except for very large or politically sensitive deals, which require special prior review by Beijing, most projects are now given the go-ahead by local bureaus of the Ministry of Commerce and the National Development and Reform Commission within a month and a half, and the foreign exchange needed to proceed is usually made available soon after that. The government seems ever more intent on encouraging investment abroad and encouraging it in more and more areas. In its latest work plan, the Ministry of Commerce for the first time detailed an interest in overseas manufacturing, high-tech industry, clean energy, and famous brands and the desire to process resources externally rather than shipping them directly back to China, as has been the case.
Considering this interest, there is less Chinese FDI than one might expect. During 2009, Chinese companies invested only $48 billion overseas, around one percent of Chinese GDP; U.S. companies, in comparison, invested $340 billion, around 2.4 percent of U.S. GDP. As of the end of 2009, China's total accumulated FDI was $211 billion, about 4.3 percent of Chinese GDP, whereas the United States' was estimated to be $3.245 trillion, about 23 percent of U.S. GDP. At current rates, China's FDI will not catch up to the United States' until 2047. Even if the statistics on China's FDI, which come from both the Ministry of Commerce and the State Administration of Foreign Exchange, understate the amount of capital invested abroad by Chinese nationals (because of hidden reinvested profits), they nonetheless reveal a significant gap between the scale of China's overseas investment and that of the United States'.
The difference results partly from various barriers to Chinese investment outside the mainland. One of them is resentment against Chinese state-owned companies because of the perception that they are responsible for having taken jobs, even homes, away from local residents in the countries in which they invest. Chinese companies have encountered fierce resistance to several high-profile attempts to acquire foreign firms, especially in the United States. Lenovo's friendly purchase of IBM's personal-computer business for $1.7 billion in 2005 seems like an exception. That same year, Chevron launched a major public relations campaign to mobilize Americans' xenophobia against CNOOC, which was trying to acquire the California-based Unocal. In short order, Chevron convinced CNOOC that the U.S. Congress would oppose the sale and got it to drop its $19 billion bid. When, in February 2008, the Australian natural-resource firm BHP Billiton attempted to take over the Australian firm Rio Tinto, the Chinese government made $40 billion available to the Aluminum Corporation of China (Chinalco) to outbid it. It was seeking to thwart the deal because it believed that consolidation between BHP Billiton and Rio Tinto, two major suppliers of iron ore, a key ingredient in the production of the steel essential to China's infrastructure, might cause iron ore prices to shoot up. Two years later, Chinalco has managed to secure only a modest minority position in Rio Tinto's common stock, and BHP Billiton is now on track to combine its operations and Rio Tinto's in a joint venture. The Australians' chauvinistic desire to keep their largest companies out of China's sphere of influence has been a major force in this multiyear struggle. In Australia and elsewhere, Chinese companies are making some progress on small natural-resource deals, but they have encountered resistance to high-profile takeover attempts in developed economies.
Chinese FDI is also limited by skepticism about overseas investment opportunities among Chinese businesses. Many have grown wary after the dramatic failure of deals that seemed promising at first. In October 2004, the Shanghai Automotive Industry Corporation paid $500 million for a 51 percent stake in the South Korean carmaker SsangYong Motor with grand plans for building a Chinese car that utilized South Korean technology and for turning the Shanghai Automotive Industry Corporation into a Fortune 500 company. But the investment ran into problems with unions from the start, and last year, after a series of rocky disputes with its workers, SsangYong Motor declared bankruptcy. The Shenzhen-based insurance firm Ping An hoped to gain expertise in asset management by investing in the Dutch company Fortis Group in late 2007, but in short order that attempt turned into a $3.3 billion write-off. That year, TCL, a major Chinese television manufacturer, encountered similar misfortunes in a joint venture with Thomson Electronics in France, suffering major losses in Europe that eventually forced it to downsize, close, or sell most of its European operations.
Chinese investment abroad is further limited by the allure of better opportunities in the domestic market. The Chinese economy has grown so rapidly compared to others that it requires an unusual impetus for Chinese companies to invest elsewhere. Moreover, since English remains the international language of business and finance, the Chinese feel much more comfortable at home. They also believe that the renminbi is destined to strengthen against the other major currencies, which would impair returns on non-Chinese investments.
THE AID THAT TIES
Partly because of these dynamics, the Chinese government decided early on that it could not rely exclusively on state-owned enterprises and private-sector entrepreneurs to invest overseas. In 2007, it set up a sovereign wealth fund, the China Investment Corporation, with an initial capitalization of $200 billion. After a few early stumbles investing with the Blackstone Group and Morgan Stanley and, during the recent world financial crisis, losses in the supposedly safe Reserve Primary Fund, the CIC seems to have found its footing. It enjoyed a 17 percent return on investment in 2009, and it now has over $300 billion under management, with more funds likely to be made available. The CIC is allocating capital to proven non-Chinese money managers and individual companies active in sectors such as natural resources and technology. Beijing has also established other smaller multibillion-dollar funds to invest directly in Asia and Africa. Both the State Administration of Foreign Exchange, which manages China's foreign exchange reserves, and China's national pension fund have begun to select foreign private-equity and hedge-fund asset managers.
Similarly, a key dimension of China's go-out policy is to award grants, aid, and concessional loans to foreign governments in support of specific projects and to require in exchange that they hire only specified Chinese companies to do the work. Numbers published by China's Ministry of Finance suggest that outright grants and foreign aid (excluding military assistance) from Beijing totaled less than $2 billion last year (compared with $28 billion for the United States). Pure aid from China takes the form of medical and technical assistance, scholarships, investments in Chinese-language programs, or funds for turnkey plants. Unlike the U.S. government, the Chinese government gives aid without any conditions relating to human rights or democracy promotion. Rather, its aid is tied to particular projects: the construction of a port, a railroad, a pipeline, a sports facility.
China treats the information about the amount and the beneficiaries of its grants and loans as a state secret. But based on 2007 figures (the most recently published) from the Export-Import Bank of China, the largest source of China's concessional loans, Beijing probably made some $10 billion worth of such loans last year. A typical go-out project might involve both a direct investment by a state-owned enterprise and a concessional loan to a foreign business or government at below-market interest rates, with grace periods and long repayment terms. (To call these loans "concessional" is somewhat misleading: more than just offering favorable terms, they often provide capital for projects that could not be financed otherwise.) Like Beijing's grants and aid, its concessional loans usually require the recipients to hire Chinese companies to conduct the underlying projects. For instance, the Export-Import Bank of China is providing 85 percent of the $1 billion of financing for a new port in Hambantota, Sri Lanka, which the state-owned enterprise China Harbour Engineering is building. The Chinese government has similarly supported the development of port facilities in Bangladesh, Myanmar (also known as Burma), and Pakistan; railroad lines in Nepal; roads and sports stadiums all over Africa; and other big infrastructure projects throughout Latin America. As many as 750,000 Chinese from mainland China may now be working outside of China proper on projects financed by the Chinese government.
In some ways, Beijing is behaving much like Washington in assisting its domestic businesses in overseas ventures. The U.S. Overseas Private Investment Corporation also has programs that insure and finance U.S. businesses operating in over 150 countries. But U.S. companies pursue profit more single-mindedly than do their Chinese counterparts. And if U.S. companies often benefit from their government's foreign policy, these companies, unlike their Chinese counterparts, are not its leading edge. The Chinese government, on the other hand, so thoroughly mixes government-to-government aid with various incentives for Chinese businesses to acquire assets abroad that its financial foreign policy can seem nakedly mercantilist. As many as half of the professionals in the Chinese Foreign Ministry are said to be working on economic matters.
The fact that these government-to-government agreements are undisclosed and that contracts for projects are awarded without an open bidding process creates concerns about corruption. Anecdotal evidence also suggests that China's tied-aid approach is encountering resistance in recipient countries as a result of some projects' environmental impact and relatively small lasting economic contributions. The requirement to employ imported Chinese labor means limited benefits to local economies, especially as the Chinese workers' pay is typically deposited into bank accounts in China. In the face of such worries and objections, Beijing may someday decide to change its ways.
MATURE DEBT
As China invests more and more savings abroad, it will likely project its financial power differently. It would be a big breakthrough, not to mention an immense help in redressing global imbalances, if China invested more in developed economies. Since Chinese businesses that invest abroad will continue to be seen as extensions of the state until China adopts a more open economic model at home, Chinese financiers would do well for now to make loans rather than buy equity when they invest in developed economies. And when they do buy equity, they should do so in companies that are not publically traded; it is easier to buy closely held companies without causing a brouhaha. This lesson appears to be slowly sinking in: since CNOOC's failure to buy Unocal, some Chinese bidders have started showing up at private auctions for closely held U.S. energy properties.
It would indeed help if Beijing played the role of creditor more often. Chinese commercial banks seem unsure about their ability to conduct credit analysis for foreign companies and feel more comfortable serving the Chinese community. But by becoming direct lenders to non-Chinese businesses, they would acquire just as much know-how and more influence than if they were minority shareholders. Since loans are not seen as power grabs, the transactions would probably encounter little political resistance. The capital would go directly into the borrower's business rather than to its shareholders, and it would provide jobs, as well as stimulate the local economy. As a creditor, the Chinese government would hold a more senior and safer position than as an equity owner.
As the Chinese economy matures and becomes more oriented toward consumption and services, changes should be expected. The CIC's September 2009 decision to acquire a debt-like instrument worth $1.9 billion from Bumi Resources, Indonesia's largest coal company, is a sign that Beijing is beginning to adjust its go-out strategy. Right now, too many Chinese are too close to the poverty level for the leadership to support openly the use of national resources to achieve nonmercantilist objectives overseas. But down the road, Beijing may become less intent on using aid, grants, and concessional loans abroad so directly in the service of China's domestic economy. This may especially become the case if the regime could feel more secure in other ways, militarily, for example.
But this is not certain. No one knows, for instance, whether the Chinese government would allow capital to move in and out of the country without government involvement. Such liberalization, which would likely come with more leeway in investment decisions for individuals and companies, would be a drastic change in China's financial foreign policy. Were it to happen, business decisions would then be driven less by political considerations than by purely economic assessments of risks and rewards. Chinese companies would grow through mergers and acquisitions. National companies and national brands would emerge, with solid platforms for international expansion. At that point, China would begin to project the power of its domestic markets into the global arena, much as the United States and Europe do: through multinational corporations. This, in turn, would improve China's image in the developing nations in which it invested by limiting criticism from local populations who before suspected that its deals were motivated by the Chinese government's political objectives.
Another open question is how soon Beijing will allow the renminbi to become an international unit of account, a medium of exchange, and a store of value, like the dollar and the euro. Capital account convertibility would increase the influence of China's international financial position immensely. Shanghai could become a major financial center, like New York and London, and Chinese financial institutions would be able to compete internationally. Today, Shanghai already boasts a good telecommunications infrastructure, which could readily be upgraded to world-class standards -- a necessity if Shanghai is to become a major financial center. And there is plenty of Chinese human capital abroad trained in the global financial markets ready to be lured back to the motherland.
But only capital account convertibility and the ability to deal internationally in renminbi would give Shanghai a serious competitive advantage and a chance to become a global financial hub -- and these are tricky propositions. One of the functions of the State Administration of Foreign Exchange is "to study and implement policy measures for the gradual advancement of the convertibility of the RMB [renminbi]." But the process has been slow. Without existing currency restrictions, Chinese capital would flow both within the country and overseas to investments that offered the highest returns, and cheap capital, one of the engines of the Chinese miracle, would disappear. Higher capital costs and stiffer competition would hurt export-dependent businesses in China, which could lead to considerable domestic disruption. Free capital flows would quite naturally create big agglomerations of economic power -- and possibly a counterpoise to the CCP. These significant risks suggest that as fundamental a change as currency convertibility is probably a long way off.
NEW KID ON THE BLOCK
Many of the economic issues between the United States and China relate to currency policy, jobs, and associated financial imbalances. The Obama administration has announced plans to double U.S. exports over the next five years, an effort that is likely to create more competition for third markets and additional conflicts between Washington and Beijing. At worst, such a development could thwart the process of liberalization that China will naturally undergo as it continues to develop economically. Fortunately, Washington seems to understand that encouraging China to play an important role in international financial stability is very much in the United States' interest. It has made clear, for example, that it welcomes Beijing at the international financial table -- as well it should.
So far, China's financial foreign policy has been good for other countries and less beneficial for China itself than first meets the eye. China is buying U.S. debt. It is helping make orderly markets. Its FDI is helping it learn about the outside world. As for Beijing's aid and assistance to developing countries, the amounts involved are small to begin with, and the Chinese government is generating a fair bit of resentment. Its mercantilist approach will not give the government any more real security over sources of supply than if it bought them at international prices on the open market, and in the fullness of time, as the Chinese government recognizes this, it is likely to shift its tack without external pressure. Thus, with the important exception of China's support for regimes that the U.S. government does not like, Washington should not worry much about Beijing's financial foreign policy.
As China stimulates its domestic demand and becomes a bigger player in international finance, its engagement will most likely contribute to healthy relations among nations. The developed economies' need for capital and China's surfeit of it will give China a natural path to invest in those states (even without capital account convertibility). Larger financial ownership positions in foreign companies will, on balance, be a good thing for Chinese companies and for the world, just as the United States' stock of foreign investments has been. And if Western capitalism continues to show vitality, China will likely evolve to be even more market-oriented. After all, the Chinese appetite for profit making has survived nicely despite over 60 years of communist rule.