Bauxite Việt Nam

Priscilla Clapp

United States Institute of Peace

Special Report 369, April 2015*

Nguyễn Quang A dịch

Tóm tắt

· Kể từ cuối Chiến tranh Lạnh, nhiều nước đã thử chuyển đổi từ các chính thể độc đoán sang các nền dân chủ, với những kết quả khác nhau. Sự chuyển đổi chính trị bắt đầu ở Myanmar với các cuộc bầu cử 2010 đã được trù tính, bởi vì ban lãnh đạo đã chuyển từ từ theo hướng dân chủ hóa trong khi vẫn giữ nhiều cấu trúc độc đoán của chính thể trước trong thời gian chuyển đổi.

· Sự chuyển đổi Myanmar được đánh dấu bởi một số yếu tố then chốt. Giữa chúng là một đối lập dân chủ mạnh và kiên gan với một lãnh tụ có hình tượng; hai mươi năm trù tính chi tiết của lãnh đạo quân sự để thiết lập phiên bản dân chủ của nó dung nạp đối lập chính trị theo cách này hay cách khác trong khi đảm bảo sự liên tục cho quân đội; sự sẵn lòng chịu đựng các trung tâm quyền lực cạnh tranh trong chính thể mới; và một sự kết hợp tình cờ của động lực cá nhân để tạo ra một sự mở cửa cho cải cách và một sự đoạn tuyệt nghiêm túc với quá khứ.

· Các cuộc bầu cử quốc hội 2015 và bầu cử tổng thống tiếp sau đó trong đầu 2016 là một điểm lật trong chuyển đổi Myanmar. Kết cục của nó sẽ là phép thử giấy quỳ cho việc liệu nước này có thể tiếp tục đi con đường tới nền dân chủ đích thực hay không. Tính không thể tiên đoán được của cuộc bầu cử chắc chắn góp phần vào một cảm giác bất ổn phổ biến về tính bền vững của các cuộc cải cách.

· Bất chấp điều này, sự chuyển đổi Myanmar vẫn là một chuyển đổi hứa hẹn nhất trong những năm gần đây và đáng được cộng đồng quốc tế ủng hộ mạnh mẽ. Có thể nó đã cho những bài học đáng quý rồi cho các nước khác đang thử chuyển đổi từ chính thể độc đoán sang chính thể dân chủ.

Dẫn nhập

Kể từ cuối Chiến tranh Lạnh, nhiều nước đã thử chuyển đổi từ các chính thể độc đoán sang các nền dân chủ, với những kết quả khác nhau và nhiều sự bắt đầu sai. Thường những sự thử chuyển đổi này do các phong trào xã hội, biểu tình quần chúng, hay sự bất ổn định thúc giục, và không phải là một nước đi được trù tính của ban lãnh đạo. Sự chuyển đổi chính trị bắt đầu ở Myanmar với các cuộc bầu cử 2010 là một thí dụ khá hiếm về một sự chuyển đổi được trù tính, bởi vì ban lãnh đạo đã sắp xếp các bước từ từ hướng tới dân chủ hóa trong khi giữ lại nhiều cấu trúc độc đoán của chính thể trước trong thời gian chuyển đổi. Các cấu trúc cai quản (governance) mới hiện có bây giờ còn xa mới thỏa mãn các tiêu chuẩn của nền dân chủ đích thực. Nhưng quá trình đã tương đối dung nạp các đối thủ của chế độ cũ – cả những người chủ trương dân chủ lẫn các sắc tộc thiểu số – do đó thu hút sự quan tâm lớn và sự ủng hộ từ cộng đồng quốc tế. Nghiên cứu này phân tích các yếu tố đã gây ra chuyển đổi Myanmar và các vấn đề hiện nay đe dọa chặn nó lại và làm phức tạp nó sau 5 năm.

Myanmar đã cam chịu sự cai trị và thống trị quân sự hơn năm thập niên từ cuộc đảo chính quân sự của tướng Ne Win năm 1962. Cuộc bầu cử 2010 đã không phải là cố gắng đầu tiên của nước này để quay lại sự cai quản được bầu. Trong năm 1974, Ne Win đã đưa ra một hiến pháp xã hội chủ nghĩa và một quốc hội độc đảng, dẫu bị quân đội chi phối. Trong năm 1990, Hội đồng Luật Quốc gia và Khôi phục Trật tự (State Law and Order Restoration Council-SLORC) đã tổ chức các cuộc bầu cử đa đảng nhưng đã từ chối để quốc hội thành lập khi đối lập dân chủ thắng số ghế đa số áp đảo. Cố gắng năm 2010 đã sâu rộng hơn và đã được sắp xếp cẩn thận hơn những cố gắng trước: Hội đồng Hòa bình và Phát triển Quốc gia (SPDC)¹ đã dùng hai mươi năm cho việc soạn thảo cẩn thận một hiến pháp mới để chuẩn bị cho các cuộc bầu cử đa đảng bảo đảm việc quân đội tiếp tục kiểm soát quá trình chính trị, mà họ đặt tên là “dân chủ-hưng thịnh-kỷ cương: dicipline flourishing democracy.” Hiến pháp 2008 này rõ ràng đã là một mô hình về chủ nghĩa độc đoán bầu cử, chung cho nhiều nước đang phát triển, nơi các chế độ độc tài thuộc lại này hay loại khác tìm cách che giấu mình dưới vẻ bề ngoài được bầu.

Chế độ quân sự sắp ra đi đã thao túng các cuộc bầu cử 2010 để tạo ra kết cục mong muốn: một chính phủ tựa-được bầu trong đó quân đội đã bổ nhiệm một phần tư tổng số ghế quốc hội. Tất cả các vị trí quyền lực đã được chiếm bởi các lãnh đạo quân sự cấp cao từ SPDC những người đã cởi sắc phục trước các cuộc bầu cử và ứng cử chức vụ. Các nhà quan sát cả trong lẫn ngoài nước vì thế đã cho rằng chính phủ mới đơn thuần là một sự tân trang SPDC dưới lớp áo dân sự, với quân đội mặc sắc phục được cấy vào trung tâm, giữ quyền phủ quyết đối với tất cả các quyết định cốt yếu và ở tư thế sẵn sàng tùy ý tái lập quân luật – tất cả đều phù hợp với hiến pháp mới.

Vì thế, đã là sự ngạc nhiên và sự không tin khi tổng thống mới công bố ngay lập tức ý định của ông để tiến hành các cải cách chính trị và kinh tế sâu rộng có chiều kích không thể tưởng tượng nổi trong hơn năm mươi năm. Vì sao, sau khi đặt ra các kế hoạch tỉ mỉ đến vậy cho một chuyển đổi dài được kiểm soát, ban lãnh đạo cựu quân nhân mới lại quyết định tiến hành sự thay đổi sâu rộng nhanh đến vậy?

Câu trả lời nằm ở hai nhân tố. Thứ nhất, các quy định của hiến pháp 2008 bảo đảm sự kiểm soát của quân đội đối với các phần cốt lõi của quá trình chính trị đã cho các nhà lãnh đạo quân đội sự tin chắc để mở nền kinh tế và mở rộng không gian chính trị. Mặc dù hiến pháp đã hứa những quyền tự do và cơ hội rộng lớn cho sự tham gia vào quá trình chính trị, nó cũng đã giữ nguyên các cấu trúc an ninh và các quy chế đàn áp cũ. Như thế, các nhà lãnh đạo đã tin họ có thể duy trì an ninh nội địa và sự ổn định khi họ nới từ từ các ràng buộc lên dân chúng. Có lẽ điều quan trọng nhất đã là sự tin chắc được thấm vào tướng cấp cao rời chức vụ về hưu một khi ban lãnh đạo mới đã vào vị trí.

Nhân tố thứ hai đã là đội ngũ cá biệt của các nhân vật nắm giữ các vị trí chủ chốt trong chính phủ mới và quyết tâm rõ ràng của họ để báo hiệu một sự đoạn tuyệt dứt khoát với quá khứ. Các nhà quan sát dày dạn tin rằng chìa khóa cho ứng xử của họ đã là quyết định của Lão Tướng Than Shwe để rút lui khỏi quyền lực và cho phép những người được ông đặt lên đầu chính phủ mới hành động theo cách tốt nhất của họ.² Sau khi thử bằng cách nêu rõ các cải cách ngày càng sâu rộng, khởi xướng các cuộc tiếp xúc với những kẻ thù trước kia của nhà nước trong đối lập chính trị – nhất là lãnh tụ của Liên Minh Quốc gia vì Dân chủ (National League for Democracy-NLD) Aung San Suu Kyi, người đã bị SPDC liên tục biến thành quỷ sứ– và đối lập sắc tộc thiểu số có vũ trang, họ đã thấy các nước đi của họ không khêu ra một phản ứng tiêu cực từ cựu lão tướng. Đây đã là tín hiệu các nhà lãnh đạo cần để tiến lên với một chương trình cải cách mạnh mẽ hơn, đặc biệt là tái cấu trúc kinh tế vĩ mô để tạo ra phát triển kinh tế mà đã vượt quá các chính phủ quân sự. Ban lãnh đạo đã nhận ra rằng việc này đòi hỏi chấm dứt sự cô lập tự áp đặt của đất nước và mở cửa Myanmar ra thế giới. Họ cũng nhận ra rằng một mức độ tự do hóa chính trị đã là cần thiết, cả để tiếp sinh lực cho dân chúng dân sự trong nước lẫn để đáp ứng cho những đòi hỏi của các chính phủ Tây phương. Các lãnh đạo Myanmar có vẻ đã tính toán các kế hoạch này trong vòng khung thời gian 5 năm của nhiệm kỳ thứ nhất của chính phủ – giai đoạn duy nhất họ đã có thể chắc chắn về việc kiểm soát. Đấy có thể là cái đã thêm một cảm giác cấp bách cho các cải cách ban đầu.

Báo cáo này mô tả hai nhân tố song song trong chuyển đổi Myanmar để thăm dò liệu các yếu tố của nó có thể là bài học cho việc tạo ra công thức về chuyển đổi có trật tự ở nơi khác hay không. Mặc dù chuyển đổi Myanmar vẫn có nhiều thách thức lớn để vượt qua và chẳng hề chắc chắn, sự tự do hóa chính trị và kinh tế đạt được trong ba năm đầu của nó đã mở ra những khả năng mới không ngờ – dù tốt hay xấu – cho tương lai nước này. Căn cứ vào nhiều cố gắng hỗn độn để thay thế các chính thể độc đoán mà chúng ta đang chứng kiến ngày nay, có khả năng rằng kinh nghiệm Myanmar có thể chứa đựng một số bài học có giá trị.

Sự suy tàn của sự Cai trị Quân sự

Trong hơn năm mươi năm, Myanmar đã bị kiểm soát bởi một chính phủ quân sự với chỉ hai lãnh tụ kế tiếp nhau ở trên đỉnh, cả hai đã cai trị với bàn tay sắt.³ Các lãnh đạo chóp bu đã là quyền lực cuối cùng về tất cả các vấn đề liên quan đến cai quản và an ninh và họ được bao quanh bởi các quân nhân bợ đỡ. Những người có bất cứ dáng điệu lệch lạc nào khỏi chương trình của tướng chóp bu đã đều bị thanh trừng nhanh chóng. Một nhóm các sĩ quan quân đội cấp cao bị Ne Win thanh trừng đã trở thành xương sống ban đầu của phong trào dân chủ trong năm 1988. Rút ra bài học từ tấm gương này, Lão Tướng Than Shwe, người đã kế tục Ne Win trong năm 1992, đã làm rõ, rằng khi các sĩ quan cấp cao về hưu từ chính phủ của ông, họ phải tránh xa chính trị nếu họ muốn ở ngoài nhà tù và giữ hưu bổng của họ.

Mục tiêu tối cao của các nhà lãnh đạo quân sự đã là giữ đất nước lại với nhau trong sự đối mặt với một trong các cuộc nội chiến kéo dài nhất thế giới, mà trong đó vô số các nhóm sắc tộc có vũ trang phi nhà nước, kết hợp với sự nổi loạn cộng sản tại một giai đoạn, đã đang chiến đấu vì độc lập hay để lật đổ chính phủ Rangoon. Ban lãnh đạo đã tin rằng dân cư dân sự của đất nước đã quá bướng và không có kỷ luật để tham gia vào việc cai quản, và trong hầu hết thời kỳ, hoạt động chính trị đã bị luật cấm và có thể bị nhà tù trừng trị.

Chế độ quân sự, tuy vậy, đã bị yếu kém rành rành: một sự bất lực để quản lý nền kinh tế. Nó đã tập trung hóa nền kinh tế trong tay quân đội, hướng trệch các nguồn lực quý giá cho bộ máy quân sự, và đã bỏ đói nền kinh tế dân sự. Các lãnh đạo đã nắm chặt hầu hết các hàng hóa dân sự, như gạo và dầu ăn, hy vọng đảm bảo sẽ luôn luôn có đủ để ngăn chặn sự náo động dân chúng. Sự tùy tiện và sự thao thúng thường vớ vẩn của họ với các đòn bẩy của nền kinh tế, tuy vậy, thường gây ra sự khốn khó đột ngột, nghiêm trọng cho dân cư đô thị, dẫn đến các cuộc phản đối dân chúng lớn, nổi tiếng nhất trong 1988 và 2007. Sau khi nước này gia nhập ASEAN năm 1997, nhiều lãnh đạo chóp bu đã bắt đầu du hành trong khu vực để tham dự các cuộc họp ASEAN và có thể thấy Myanmar đã tụt hậu xa đến thế nào. Các điều kiện hầu như phong kiến của đất nước đã làm cho nó thành một trở ngại cho ASEAN, mà các thành viên ban đầu của nó đã tiến bộ nhanh chóng cả về chính trị lẫn kinh tế. Hơn nữa, sau 1990, những sự đàn áp thô bạo của chế độ đã kéo theo các làn sóng ngày càng tăng của các trừng phạt chính trị và kinh tế từ các chính phủ Tây phương. Các quan chức cấp cao Hao Kỳ đã bắt đầu tẩy chay các cuộc họp ASEAN chính để phản đối quyết định của nhóm ôm ấp Myanmar.

Trong thập niên cuối cùng của sự cai trị quân sự, nhiều tướng chóp bu đã tận dụng sự kiểm soát của họ với các nguồn lực của đất nước một cách tích cực hơn để làm giàu cho bản thân và gia đình họ thông qua các mối quan hệ kinh doanh cánh hẩu với các công ty Trung Quốc, Thái, và Asean khác đang tìm cách tiếp cận đến năng lượng, khoáng sản, gỗ, và các tài sản khác Myanmar đã phải đưa ra bán. Thói ăn cắp này đã cấp chất đốt cho các trận đánh của chính phủ với các nhóm vũ trang phi nhà nước nơi các nguồn lực được tập trung, và lợi nhuận đã chảy trực tiếp vào túi của các lãnh đạo quân đội, để cho dân chúng trong cảnh nghèo khổ hơn bao giờ hết. Sau hai mươi năm, sự tham nhũng của chế độ quân sự đã lên đến đỉnh, và ngay cả những người ở trên đỉnh hẳn phải biết đã đến lúc để rẽ (khỏi nơi nguy hiểm).

Mở ra một sự Rút lui có Trật tự

Khi Ne Win từ chức giữa những rối loạn của nổi dậy dân chúng 1988, ông đã ra lệnh cho nội các của ông đưa đất nước về sự cai quản nghị viện đa đảng. Các nhà quân sự kế vị ông đã coi đấy là một mệnh lệnh và đã bắt đầu ngay lập tức để trù tính một sự chuyển đổi. Họ đã có ý định tạo ra một bản sao vô tính của chính phủ Đảng Cương lĩnh Xã hội chủ nghĩa Burma (Burma Socialist Programme Party-BSPP) của quân đội với nhiều đảng hơn là chỉ một đảng, miễn là các đảng đó gồm các cựu đảng viên tin cậy của BSPP chi phối. Các lãnh đạo đã tin rằng họ có thể tiến hành sự chuyển đổi này đơn giản bằng việc tổ chức các cuộc bầu cử và cổ vũ vô số các đảng nhỏ tham gia, biết rằng các đảng nhỏ không thể có khả năng cạnh tranh hữu hiệu với đảng thân-quân đội. Họ đã tổ chức các cuộc bầu cử 1990 với ít suy nghĩ về cấu trúc của chính phủ tiếp sau, và họ đã tung ra càng nhiều vật cản càng tốt trên con đường của các đảng chống quân đội khi chúng vận động tranh cử. Họ đã không viết một hiến pháp mới để xác định chính phủ được bầu sẽ hình thành và cai trị ra sao, và họ đã không thấy trước độ sâu rộng của việc dân chúng oán giạn bản thân quân đội.

Khi NLD, đảng đối lập chính—thực ra một tập hợp của các đảng dân chủ nhỏ hơn mà đã hiệp lực để cạnh tranh với đảng thân quân đội—đã thắng một đa số áp đảo các ghế trong quốc hội mới, các lãnh đạo quan sự nhận ra rằng họ đã đánh giá rất sai tâm trạng của nhân dân, và đã ngừng sự chuyển đổi ngay lập tức. Họ đã tin rằng tất cả máu họ đã đổ để giữ đất nước lại với nhau bao nhiêu năm trời sẽ bị mất trong sự hỗn loạn và sự bối rối của ban lãnh đạo dân sự chưa được thử thách. Họ đã bắt đầu đàn áp thẳng tay các lãnh tụ đối lập và đã quyết định rằng họ sẽ cần sự chuẩn bị kỹ hơn nhiều trước khi bắt tay vào chuyển đổi chính trị. Cho nên họ đã dùng hai mươi năm tiếp để soạn một hiến pháp mới, giữ phong trào dân chủ trong vòng kiểm soát với các biện pháp đàn áp thô bạo, cách ly bản thân họ khỏi sự trả đũa và trừng phạt từ các chính phủ Tây phương bằng cách ôm ấp các láng giềng Á châu của họ, và xây dựng một lực lượng quân đội mạnh có thể thắng các kẻ thù trong nước.

Giữa chừng, thế giới tiến lên, hợp thành một nền kinh tế ngày càng toàn cầu hóa, ban tặng cho các con hổ Á châu với sự phát triển kinh tế nhanh và đưa chúng vào cộng đồng toàn cầu và các tiêu chuẩn xã hội và chính trị mở ra của nó. Myanmar đã tụt xuống mức xếp hạng quốc tế thấp nhất trong hầu như mọi chỉ số: phát triển kinh tế, cai quản chính trị, tôn trọng nhân quyền, minh bạch và tham nhũng, và buôn người và ma túy. Áp lực bên ngoài lên chế độ quân sự đã lên đều đặn, và các đối tác ASEAN của nó đã trở nên sốt ruột. Sau cuộc tấn công quá xá của chế độ lên Aung San Suu Kyi trong 2003, các chính phủ ASEAN đã bắt đầu nói thẳng, và ngay cả Trung Quốc đã phụ họa theo. Thái Lan đã đề xuất rằng ASEAN phải đề ra một lộ trình cho chuyển đổi ở Myanmar, nói trước rằng năm 2006 với Myanmar để đảm nhiệm chức chủ tịch ASEAN đang đến nhanh. Để ngăn chặn trước sáng kiến Thái Lan, chế độ quân sự nhanh chóng đưa ra kế hoạch bảy bước của riêng nó, bắt đầu với hiến pháp mới và kết thúc với sự thành lập một chính phủ dân sự. Trong 2005, Myanmar đã đồng ý lùi chức chủ tịch ASEAN cho đến khi hoàn tất sự chuyển đổi. Tuy nhiên, SPDC đã tiếp tục dây dưa.

Trong 2007 và 2008, chế độ đã đối mặt với hai sự kiện lớn mà nó đã không xử lý tốt. Một quyết định đột ngột và thiếu cân nhắc trong tháng Chín 2007 để dỡ bỏ giá nhiên liệu được chính phủ bao cấp đã làm tăng chi phí giao thông theo hàm số mũ, đẩy giao thông công cộng vào khủng hoảng và gây ra một làn sóng lạm phát và thiếu hụt hàng hóa cho dân cư đô thị lớn. Như trong 1988, việc này kích thích một cuộc phản đối công chúng và số đông các thầy tu và ni sư Phật giáo tham gia nhanh chóng, chứng tỏ sự đoàn kết của họ với nhân dân. Khi chính phủ không thuyết phục được các thầy tu ngừng phản kháng, các lực lượng an ninh đã được triển khai để bắt ngừng các cuộc biểu tình bằng vũ lực. Các lực lượng này kết thúc đã bắn vào các nhà sư và phá hủy các tu viện, trước sự kinh hoàng của nhân dân Myanmar và cộng đồng quốc tế.

Đầu tháng Năm 2008, cơn lốc tồi tệ nhất trong lịch sử Myanmar, Bão Nargis, đã quét ngang đồng bằng Irrawaddy, giết từ một trăm đến hai trăm ngàn người và để hàng triệu người chịu sự tàn phá. Ban lãnh đạo quân sự, cố thủ trong thủ đô mới của nó Naypyitaw, đã từ chối để nhận ra độ lớn của sự tàn phá và đã không cung cấp sự trợ giúp hoặc cho phép sự cứu giúp quốc tế vào đất nước. Mặc dù ASEAN và Liên Hiệp Quốc cuối cùng đã gia nhập các lực lượng với chính phủ để phát triển một cấu trúc cho sự cung cấp trợ giúp, thiệt hại đã xảy ra rồi. Dân cư dân sự của Rangoon và các trung tâm đô thị lớn khác đã hăng hái bắt tay giúp nhân dân đồng bằng, rõ ràng coi thường chính phủ. Một số người thuộc tầng lớp cao của quân đội đã bị mất tinh thần bởi phản ứng không thỏa đáng của chính phủ.

Sự thất bại của các lãnh đạo quân sự chóp bu để giải quyết hữu hiệu hơn các khủng hoảng của Myanmar có lẽ một phần đã là kết quả của sự bận tâm của họ với công việc chuẩn bị cuối cùng cho một chuyển đổi chính trị. Lúc trước của cái gọi là Cách mạng Saffron (Sà rông) năm 2007, cuối cùng chính phủ đã tiến lên với lộ trình bảy điểm của nó, kết thúc quá trình soạn thảo hiến pháp. Hiến pháp mới đã được soạn giữa sự rối loạn năm 2007 và đã được đưa ra chuẩn y trong một cuộc trưng cầu dân ý công khai giả chỉ mấy ngày sau cơn lốc hoành hành trong 2008. Không lâu sau việc này, chế độ đã công bố rằng các cuộc bầu cử sẽ được tổ chức trong 2010 cho một quốc hội mới đa đảng.

Nhìn lại là rõ, rằng những sự chia tách nghiêm trọng đã đang bộc lộ giữa những người bảo thủ và ôn hòa bên trong chế độ. Những người bảo thủ tập hợp hàng ngũ xung quanh Lão Tướng Than Shwe, bản thân ông là một nhà bảo thủ tận tâm và kẻ hưởng lợi chính của nền kinh tế tham nhũng. Những người ôn hòa, phần của giới nội bộ, hiển nhiên đã che giấu các xu hướng khai phóng của họ để trách bị thanh trừng. Tuy vậy, có vẻ rằng họ cũng đã tham vấn tích cực với các thành viên của cộng đồng kinh doanh những người thúc những cải cách chính trị và kinh tế sâu rộng một khi sự chuyển đổi diễn ra. Một nguồn then chốt của lời khuyên cho những người ôn hòa đã là một nhóm gọi là Egress,⁴ mà đã được thành lập bề ngoài như một tổ chức giáo dục tư nhân để cung cấp sự đào tạo kỹ thuật và quasi-chính trị (dường như chính trị) cho những người trẻ. Có lời đồn đại rằng các cố vấn Egress đã giúp soạn bài phát biểu nhậm chức của Tổng thống Thein Sein, trong đó ông đã phác họa các cải cách chính trị và kinh tế chính.

Có ít nghi ngờ rằng Than Shwe đã biên đạo những phác họa của hiến pháp và kế hoạch chuyển đổi, song song với việc chuyển vào thủ đô mới Naypyitaw năm 2005, nơi chính phủ sắp ra đi và chính phủ sắp lên đã có thể được che chắn khỏi sự tắc nghẽn và lộn xộn của Rangoon. Hầu hết các nhà quan sát tin rằng ông đã hành động theo các lệnh năm 1988 của Ne Win để đưa đất nước trở lại chính thể đại nghị đa đảng và đã nhận ra rằng, khi tuổi của ông tăng lên, ông cần để lại một di sản tốt hơn phù hợp với thế giới hiện đại hơn là chính thể quân sự bị xơ cứng mà trên đó ông và người tiền nhiệm của ông đã chủ trì. Nhiều người cũng tin rằng, trong khi ông đã muốn tạo thành một chính thể do quân đội chi phối, ông cũng đã muốn đảm bảo rằng nó sẽ không dễ biến thành sự cai trị của một người, sao cho ông và gia đình ông sẽ được bảo vệ khi ông rút lui. Các nhà lãnh đạo trước đã liên tục bị những người kế vị đưa đến một kết cục xấu. Ne Win đã bỏ tù và sau đó lưu đày U Nu, người tiền nhiệm của ông. Than Shwe dưới sự quản thúc tại gia, nơi ông đã gặp một kết quả ô nhục trong 2002. Cái Than Shwe có lẽ đã không thấy trước là quy mô của tư duy khai phóng hơn đang bộc lộ ra xung quanh ông trong những năm cuối cùng của SPDC, khi kế hoạch bảy bước đã hướng đến đoạn cuối của nó.

Với tất cả các miếng ở vị trí của chúng cho một chuyển đổi được quản lý thận trọng và loại chính thể sẽ tiếp theo, các cuộc bầu cử đã xảy ra trong tháng Mười Một 2010. Để tránh một sự lật đổ khác bởi đối lập, chế độ đã loại NLD ra ngoài một cách hữu hiệu bằng cách cản trở Aung San Suu Kyi và việc xây dựng các luật bầu cử hà khắc để cổ vũ NLD không tham gia các cuộc bầu cử.⁵ Đảng chính phủ khổng lồ và ủy ban bầu cử đã thao túng thêm các cuộc bầu cử nhằm đảm bảo rằng đảng chính phủ sẽ thắng chí ít nhiều ghế như NLD đã thắng trong 1990. Không ngạc nhiên, nó đã được đa số áp đảo. Các quy định cho việc từ từ tháo dỡ SPDC đã được hợp nhất vào hiến pháp, kể cả việc tha tội cho tất cả các đảng viên SPDC chịu trách nhiệm vì bất cứ hành động nào chính phủ của họ đã tiến hành. Tất cả các luật hiện hành vẫn được duy trì cho đến khi quốc hội đã có thể thông qua các luật mới để thay thế chúng. Khi quốc hội mới bắt đầu họp trong đầu năm 2011, Than Shwe đã ngồi trong nghế chủ tịch cho đến khi ban lãnh đạo mới đã có thể được bầu. Các phỏng vấn với các quan chức chính phủ cấp cao xác nhận rằng Than Shwe đích thân hướng dẫn sự lựa chọn các nhà lãnh đạo chóp bu—tổng thống, các phó tổng thống, các chủ tịch hạ viện và thượng viện, tổng tư lệnh quân đội, và hầu hết các bộ trưởng. Ông đã đặt các tướng và các cựu tướng lĩnh tin cậy nhất của ông vào các vị trí chóp bu,⁶ vô tình hay không, xây dựng các trung tâm quyền lực cạnh tranh mà sẽ kiểm soát và cân bằng lẫn nhau để ngăn cản bất cứ một nhà lãnh đạo nào khỏi việc giành được địa vị đứng đầu.

Với việc đặt tổng thống mới vào vị trí, cuối tháng Ba 2011, Than Shwe và phó của ông, Phó Tướng Cấp cao Maung Aye, đã rút lui và về hưu. Maung Aye đã bị một cơn đột quỵ gây suy nhược không lâu sau khi nghỉ hưu, và Than Shwe đã lắng xuống một sự tồn tại tương đối ẩn danh. Nhiều quan chức chóp bu trong chính phủ và đảng nói rằng thi thoảng họ có viếng thăm ông để giữ quan hệ nhưng từ chối rằng ông có một vai trò tích cực trong hướng dẫn chính phủ mới. Hầu hết các nhà quan sát, kể cả các quan chức có vị trí tốt, không tin rằng ông tách ra như vậy. Đã không có bằng chứng rõ ràng nào về sự dính líu của ông, có lẽ trừ các trường hợp thăng chức và phân công quân sự cấp cao. Tuy vậy, chừng nào mà ông còn sống, ánh hào quang của quyền lực của ông sẽ lơ lửng trên chính phủ.*

Sức mạnh của Nhân cách

Bất luận các kế hoạch được vạch ra cẩn trọng đến thế nào cho chuyển đổi, chúng không thể định trước các tác động của các nhân vật lãnh đạo mới lên trong việc thực thi chúng. Như một nhà có thẩm quyền hàng đầu về quân đội Myanmar đã mô tả, điều ngạc nhiên của sự chuyển đổi này có thể được quy cho sự thực rằng “một ít nhân vật với những lịch sử cá biệt, đã thầm lặng giữ vững các chương trình nghị sự, và đã thiết lập lòng trung thành có thứ bậc mà trên đó họ có thể dựa vào…đã nắm đúng việc đúng lúc.”⁷

Tổng thống Thein Sein

Trong bài phát biểu nhậm chức ngày 31 tháng Ba 2011—trong một nước đi có thể đã làm Than Shwe ngạc nhiên— Tổng thống Thein Sein đã phác họa các kế hoạch cho những cải cách kinh tế và chính trị bao quát, gợi ý rằng các chính sách của quá khứ đã thất bại. Ông đã bắt đầu nói về giảm nghèo, đáp ứng công luận, cổ vũ hoạt động chính trị, và mời những người lưu vong về nước—tất cả các chủ đề này đã bị cấm dưới SPDC. Thein Sein cũng đã chỉ định ba chuyên gia dân sự làm các cố vấn cấp cao cho công việc kinh tế, chính trị và pháp lý và đã bắt đầu hành động theo lời khuyên của họ. Ông đã trao quyền cho hai bộ trưởng trong chính phủ mới của ông để tiến hành các chương trình cải cách lớn, một cho cải cách cơ cấu kinh tế và một để bắt đầu các cuộc đàm phán hòa bình với các nhóm sắc tộc có vũ trang trong nước.

Trong tháng Tám 2011, Thein Sein đã chấp thuận sự tham gia của lãnh tụ NLD Aung San Suu Kyi và đã mời bà thăm ông ở nhà cho một cuộc trao đổi ý kiến nghiêm túc. Một tháng sau, viện dẫn công luận như nhân tố quyết định, ông đã tuyên bố ngừng ngay tức khắc việc xây dựng của Trung Quốc trên một con đập gây tranh cãi tại nơi hợp lưu của hai con sông tạo thành nước nguồn của sông Irrawaddy, huyết mạnh trung tâm của đất nước. Vào tháng Mười, ông đã đạt thỏa thuận với các lãnh đạo quốc hội và ủy ban bầu cử để sửa các luật bầu cử như một sự xui khiến NLD cạnh tranh trong các cuộc bầu cử bổ sung cho 45 ghế trong quốc hội, nhằm đưa Aung San Suu Kyi vào chính quyền mới và cổ vũ bà một cách tích cực trong cố gắng dân chủ hóa.

Trong năm đầu tiên của nhiệm kỳ tổng thống, đã có một cuộc đấu tranh hạng thấp nhưng căng thẳng giữa những người cải cách và những người trong phe giữ nguyên trạng, thích đi chậm hơn nhiều với các cuộc cải cách và các cố gắng hòa giải các kẻ thù trước đây của SPDC. Phe giữ nguyên trạng đã có ít nhất một đại diện trong ban lãnh đạo chóp bu, người rõ ràng đã sử dụng ánh hào quang của mối quan hệ thân thiết trước kia của ông với lão tướng đã về hưu để cố ý làm xói mòn và nghi ngờ các quyết định và chính sách của Thein Sein. Vài bộ trưởng có vị trí tốt và quan chức cấp cao của đảng chính phủ (Đảng Liên Hiệp Đoàn kết và Phát triển -Union Solidarity and Development Party-USDP) trong quốc hội đã kết hợp với những cố gắng của ông để làm chậm công việc lại.

Sự đọ sức cuối cùng lúc đầu giữa hai phe liên quan đến những bất đồng về cách tiếp cận thế nào đến việc thiết lập hòa bình với các phiến quân sắc tộc thiểu số có vũ trang, các nhóm được gọi là ngừng bắn.⁸ Không bao lâu sau khi chính phủ mới được lập, cuộc đánh nhau đã nổ ra ở Bang Kachin như một kết quả của các cố gắng sai lầm của SPDC ngay trước các cuộc bầu cử để ép các nhóm ngừng chiến đồng hóa vào quân đội quốc gia như lực lượng bảo vệ biên giới. Thấy cuộc xung đột hồi phục như một mối đe dọa tính ổn định của chính phủ mới, Thein Sein đã khởi động quá trình hòa bình của riêng ông với tất cả các nhóm ngừng chiến và đã phân công một cố vấn được tin cậy và cựu tướng lĩnh, Bộ trưởng Aung Min, để chỉ huy công việc. Tuy vậy, nhóm đã tiến hành cuộc đàm phán bảo vệ biên giới xấu số đã vẫn tiếp tục các cuộc đàm phán trực tiếp với một số nhóm ngưng bắn chính. Cuộc chiến ở Bang Kachin đã tăng lên, mặc dù các cuộc đàm phán của Aung Min đã bắt đầu có kết quả. Quan trọng nhất, lần đầu tiên kể từ khi độc lập, một thỏa thuận ngừng bắn đã đạt được với một nhóm có vũ trang, nhóm Karen. Không lâu sau việc này, tổng thống đã thống nhất tất cả các cuộc đàm phán dưới sự kiểm soát của Bộ trưởng Aung Min, rõ ràng tách xa chính phủ mới khỏi các chiến thuật đàm phán của chính phủ trước.

Đầu năm thứ hai của chính phủ mới, người cao nhất trong số những kẻ bảo thủ phá đám đã từ chức, để một chỗ trống tại một trong các mức cao nhất của nhánh hành pháp. Tổng thống đã sử dụng việc này để tổ chức lại nội các của ông, chuyển một số bộ trưởng bảo thủ hơn sang các vị trí ít thiết yếu hơn. Ông cũng đã bổ nhiệm một số nhà kỹ trị làm thứ trưởng nhằm cải thiện năng lực của các bộ để thực thi cải cách. Hai bộ trưởng được tin cậy nhất của ông và bốn bộ trưởng khác được chuyển về Văn phòng Tổng thống như các “siêu bộ trưởng” với quyền hạn trên các bộ trưởng khác, tăng cường năng lực quản lý của văn phòng riêng của ông.

Chủ tịch Quốc hội Shwe Mann

Trong khi cuộc đấu tranh giữa những người cải cách và các quan chức status quo (giữ hiện trạng) xảy ra trong nhánh hành pháp, quốc hội làm vì của Myanmar đã đang biến đổi thành một trung tâm tích cực hoạt động chính trị dưới sự lãnh đạo của chủ tịch hạ viện, cựu tướng Thura Shwe Mann. Chắc chắn bị ấn tượng bởi sự chịu đựng của lão tướng đã về hưu đối với các nước đi táo bạo của tổng thống, Shwe Mann đã bắt đầu một số nước đi của riêng ông vào cuối 2011 và đầu 2012. Với tư cách chỉ huy quân đội và quan chức cao cấp thứ ba trong chính phủ trước, ông đã được kỳ vọng là một ứng viên hàng đầu cho chức tổng thống trong chính phủ mới. Khi ông thấy rằng mình được hạ cố giao chức trong quốc hội, ông đã hiển nhiên quyết định đi trệch khỏi kế hoạch gốc và biến quốc hội thành một cơ quan tích cực chủ trương cải cách và dân chủ hóa. Ông đã chào mừng Aung San Suu Kyi và đảng của bà vào quốc hội trong tháng Sáu 2012 và đã vẽ ra một chỗ đặc biệt cho họ, thiết lập một Ủy ban Pháp trị và Yên bình (Rule of Law and Tranquility) cho NLD để chủ tọa. Ông đã cổ vũ tất cả các đại biểu quốc hội để can dự tích cực vào công việc lập pháp với tư cách những người bình đẳng, không để ý đến đảng phái, và ông đã theo đuổi một chương trình nghị sự năng nổ để quốc hội giám sát nhánh hành pháp. Ông đã lập ra hai mươi mốt ủy ban thường trực mới, ngoài bốn ủy ban được quy định trong hiến pháp, để mở rộng việc quốc hội giám sát mọi khía cạnh của sự cai quản. Trong đầu năm 2012, ông đã lãnh đạo quốc hội trong lần xem xét đầu tiên của nó đối với đề xuất ngân sách hàng năm của tổng thống và nêu lên những câu hỏi nghiêm túc về đề xuất, kể cả chi tiêu quân sự. Trong quá trình, quốc hội của ông đã quyết định loại bỏ một trong những bộ do quân đội lãnh đạo, lập luận rằng bộ đó là thừa, và nó đã từ chối cấp tài chính cho khu vực tưới của Bộ Nông nghiệp, lập luận rằng nó không thể được tin cậy cho đến khi nó giải quyết sự tham nhũng rộng khắp mà một báo cáo Tổng kIểm toán mới đây đã vạch trần. Shwe Mann và các dân biểu đã đi du hành rộng khắp trong hai năm đầu tiên, nghiên cứu các quốc hội khác hoạt động ra sao, và các cấu trúc chúng đã lập ra để tiến hành công việc của chúng một cách độc lập.

Quốc hội được dùng như thành lũy cho đảng chính phủ, mà phần lớn gồm các thành viên của chế độ cũ, các cánh hẩu của họ, và các cựu quan chức dân sự. Khi Shwe Mann trở thành một người chủ trương cải cách và dân chủ hóa, tuy vậy, nhiều trong số họ đã cảm thấy được giải phóng để hành động theo các bản năng cải cách riêng của họ, và đảng đã nhanh chóng bị chia thành các nhóm lợi ích đa dạng khác nhau. Chủ tịch Shwe Mann đã sử dụng uy quyền của mình trong quốc hội và với tư cách người đứng đầu đảng USDP để ngăn cản đám già thủ cựu hơn khỏi việc làm trật bánh các nỗ lực cải cách. Bằng cách cổ vũ mọi thành viên quốc hội làm việc cùng nhau một cách bình đẳng mà không để ý đến đường lối đảng phái, có lẽ ông đã tìm được cách để củng cố các xu hướng cải cách trong đảng chính phủ bằng các cố gắng chung với các đảng chính trị khác để thắng phiếu các yếu tố bảo thủ hơn của đảng chính phủ và các thành viên quân đội của quốc hội. Trong quá trình, ông đã tạo ra một nhóm đa phần đồng thuận mà đã có thể nêu ra những thách thức nghiêm túc đối với nhánh hành pháp—chí ít trong ba năm đầu của chính phủ mới.⁹

Tổng chỉ huy Min Aung Hlaing

Nhân vật chủ chốt khác trong ban lãnh đạo đã là tổng chỉ huy các lực lượng vũ trang, Đại tướng Min Aung Hlaing. Căn cứ vào những quyền lực đặc biệt do hiến pháp trao để giữ quân đội dính líu đến cuộc sống chính trị của đất nước, Min Aung Hlaing đã xem sứ mệnh của ông như bảo vệ các đặc quyền quân đội có xuất xứ từ hiến pháp, ngoài việc bảo đảm an ninh của đất nước. Ông và ban lãnh đạo quân đội nói chung đã chấp nhận chương trình cải cách của tổng thống và đã chấp nhận nhiều—dù không phải tất cả—những hạn chế mà cả quốc hội lẫn tổng thống đã áp đặt lên nhà chức trách quân sự, đặc biệt trong lĩnh vực kinh tế. Mặc dù vẫn chưa rõ điểm mấu chốt cho quân đội là ở đâu, những sửa đổi hiến pháp hạn chế vai trò của quân đội trong quá trình chính trị, đang được xem xét ở quốc hội, đã kéo theo những phản ứng tiêu cực từ các thành viên quân đội của quốc hội. Thí dụ, bởi vì hiến pháp đòi hỏi một số phiếu quốc hội nhiều hơn 75 phần trăm cho một sự sửa đổi và các đại diện quân đội chiếm 25 phần trăm số ghế quốc hội, tổng chỉ huy là một yếu tố quyết định then chốt liệu hiến pháp có thể được sửa hay không. Quân đội—có thể đoán sẽ hành động theo mệnh lệnh của tổng chỉ huy—đã báo hiệu sự không hài lòng của nó để chấp nhận bất cứ sự thay đổi nào của quy định này. Gần đây nhất, các thành viên quân đội của quốc hội đã đề xuất một số kiến nghị của riêng họ về sửa hiến pháp. Những đề xuất này sẽ củng cố cơ quan ra quyết định hành pháp then chốt, Ủy ban Quốc phòng và An ninh Quốc gia, trao cho nó quyền giải tán quốc hội và áp đặt quân luật dễ dàng hơn hiến pháp hiện hành cho phép. Những đề xuất này rõ ràng có ý đồ báo hiệu sự bất mãn quân đội với quốc hội năng động và tốc độ chuyển đổi. Bản thân Min Aung Hlaing đang đối mặt với giới hạn tuổi về hưu trong năm 2015 và có thể quyết định ứng cử kiếm một ghế trong quốc hội, có lẽ trở thành một ứng viên tổng thống trong 2016.

Lãnh tụ NLD Aung San Suu Kyi

Khi bà nhận ghế trong quốc hội, Aung San Suu Kyi đã ngay lập tức được đưa lên vào ban lãnh đạo của chính quyền mới do ưu điểm địa vị của bà như thần tượng dân chủ của đất nước. Các nhà lãnh đạo cải cách cần đến bà trong quá trình cải cách của họ để cho nó sự đáng tin ở trong và ngoài nước, như thế quyết định của bà để tham gia chính quyền, bất chấp việc bà phản đối mạnh hiến pháp, đã là một sự nhân nhượng lớn cho ban lãnh đạo chính quyền. Trong quốc hội, bà chủ tọa Ủy ban Pháp trị và Yên bình, được Chủ tịch Shwe Mann tạo ra cho bà, và bà đã ủng hộ ông trong các thách thức của ông đối với nhánh hành pháp và tổng thống. Bà cũng đã duy trì mối quan hệ riêng của mình với tổng thống, mặc dù không luôn dễ chịu. Chí ít một lần, bà, Shwe Mann, và tổng thống đã bàn bạc với nhau và ra một tuyên bố chung về bạo lực cộng đồng. Bà cũng đã đến với quân đội và các cựu quan chức quân đội trong quốc hội và đã thử không thành công để gặp tổng chỉ huy.

Trong hai năm qua, Aung San Suu Kyi đã vận động để thay đổi quy định trong hiến pháp làm cho bà không đủ tư cách cho chức tổng thống. Một thời gian bà đã tập trung mọi năng lực của mình lên chủ đề duy nhất này. Muộn hơn bà đã chuyển tiêu điểm của bà sang Điều 436 của hiến pháp, điều quy định các thủ tục cho sửa đổi hiến pháp, trao cho quân đội quyền phủ quyết. Cả Tổng thống Thein Sein lẫn Chủ tịch quốc hội Shwe Mann đã bày tỏ sự ủng hộ của họ cho việc bà tiếp cận đến chức tổng thống, luôn luôn chỉ ra rằng việc đó đầu tiên đòi hỏi một sự sửa đổi hiến pháp. Có lẽ họ tin rằng quân đội, chứ không phải họ, nắm giữ chìa khóa để thay đổi hiến pháp. Trong năm 2014, lãnh tụ NLD đã nói thẳng mạnh mẽ chống lại vai trò quân đội trong quá trình chính trị và sự cản trở nó đưa ra cho việc dân chủ hóa đất nước. Các mối quan hệ làm việc của bà với quân đội như thế đã vẫn có vấn đề.

Vai trò của các Tác nhân bên ngoài

Động cơ thúc đẩy và dự định cho chuyển đổi chính trị ở Myanmar phần lớn đã là nội tại, nhưng những chuyển đổi như vậy không xảy ra trong chân không, không chịu ảnh hưởng bên ngoài. Các nhân tố trong môi trường quốc tế, đặc biệt trong láng giềng trực tiếp của Myanmar, đã vốn có trong quá trình lập kế hoạch chuyển đổi. Trong hai mươi năm vừa qua của sự cai trị quân sự, cộng đồng quốc tế, dưới áp lực của các chính phủ và các định chế Tây phương, đã tìm cách áp đặt áp lực chính trị, kinh tế, và pháp lý nặng nề lên nước này với hy vọng buộc các tướng lĩnh cải cách. Các tướng đã cứng rắn thách đố những áp lực này và đã dựa vào các láng giềng Á châu của họ để che chắn mình khỏi điều tồi tệ nhất của những sự trừng phạt quốc tế. Tuy vậy, một khi chính phủ được bầu nhậm chức trong năm 2011, ban lãnh đạo mới đã lập tức mời gọi sự trợ giúp nước ngoài và đã cố gắng đáp ứng các tiêu chuẩn chính trị và kinh tế hiện đại. Tất cả những ảnh hưởng bên ngoài - bị ban lãnh đạo quân sự ngăn chặn trong hàng thập kỷ - đã bắt đầu tràn vào đất nước, và các kế hoạch cho sự chuyển đổi từ từ đã tan biến.

Môi trường Khu vực

Các mối quan ngại an ninh của Myanmar đã có từ khi độc lập năm 1948. Nước này nằm trong vùng bây giờ là láng giềng tương đối hòa bình và hữu nghị ở Đông Nam Á, và nó đã tìm được cách để tránh dính líu vào bất kể cuộc xung đột khu vực nào mà có thể ảnh hưởng đến các láng giềng của nó trong Chiến tranh Lạnh. Chế độ đã không biểu lộ tham vọng bên ngoài hay bành trướng nào và từ lâu đã có các mối quan hệ hữu nghị với các nước có chung các đường biên giới. Các lực lượng quân sự lớn của nó đã không được cảm nhận như một mối đe dọa với các nước láng giềng hay khu vực; chúng đã được tổ chức và trang bị chủ yếu để đánh các cuộc nổi dậy bên trong và để duy trì sự trấn áp. Ngay cả khi các láng giềng ủng hộ và chứa chấp các nhóm sắc tộc có vũ trang và đối lập chính trị, chính phủ quân sự cũng đã chẳng bao giờ để cho việc này cản trở các mối quan hệ láng giềng tốt.

Vào 2008, vì thế, chính phủ quân sự Myanmar đã có thể kỳ vọng sự ủng hộ ân cần từ các đồng nghiệp ASEAN, những người đã đặt sự chuyển đổi làm điều kiện để Myanmar giữ chức chủ tịch ASEAN. Tương tự, các láng giềng khổng lồ của nó, Trung Quốc và Ấn Độ, trong quá khứ đã thúc các cải cách cải thiện bầu không khí đầu tư của nước này.

Sự nổi bật Thù nghịch Hậu Chiến tranh Lạnh

Tại đỉnh cao của các cuộc xung đột Chiến tranh Lạnh ở Đông Dương, Tướng Ne Win—người chiếm quyền năm 1962—đã che chắn đất nước một cách quá thận trọng khỏi thế giới bên ngoài để đối phó không bị cản trở với sự nổi dậy trong nước do cộng sản lãnh đạo ở bên trong cái khi đó còn là Burma (Miến Điện). Các nhà lãnh đạo quân sự thay thế Ne Win liền sau khởi nghĩa nhân dân 1988 đã có thể thấy rằng các chính sách biệt lập chủ nghĩa cực độ của ông đã làm cho đất nước tụt hậu xa với các láng giềng. Do đó họ đã bắt đầu mở cửa nền kinh tế cho đầu tư nước ngoài, đặc biệt từ các láng giềng Á châu.

Với các cuộc bầu cử 1990 cho một quốc hội đa đảng, chế độ quân sự mới cũng đã đi bước đầu tiên theo hướng chia sẻ quyền lực với những người dân thường, tin rằng đảng thân quân đội sẽ thắng dễ dàng. Quá trình này dừng lại khi họ thua đậm phe đối lập dân chủ. Thế giới hậu-Chiến tranh Lạnh đang thay đổi, tuy vậy, đã không còn cho phép họ tự do đàn áp dân cư dân sự mà không bị trừng phạt.

Hơn nữa, sự nổi lên của việc Aung San Suu Kyi lãnh đạo phong trào dân chủ sau cuộc nổi dậy 1988 đã làm xúc tác cho một sự quan tâm quốc tế được duy trì và được kỳ vọng vào việc thúc đẩy sự tôn trọng các quyền con người và các tập quán dân chủ ở Burma, mà phần lớn bà đã đích thân điều khiển thông qua các bạn tin cẩn, gia đình, và các quan chức của các chính phủ nước ngoài.

Chế độ Trừng phạt Quốc tế

Những sự trừng phạt của Hoa Kỳ, được áp đặt từ từ trong giai đoạn mười năm, đã có tính trừng trị nhất. Chúng đã cấm đầu tư Mỹ, cấm nhập khẩu từ Myanmar, và cấm sử dụng các dịch vụ tài chính Mỹ (thí dụ, các thẻ ngân hàng, tín dụng). Chúng đã hạn chế nghiêm ngặt visa sang Hoa Kỳ đối với các quan chức chính phủ và quân sự và gia đình họ, cũng như giữ các cuộc thăm của các quan chức Hoa Kỳ sang Myanmar ở mức phó trợ lý bộ trưởng. Quốc hội cũng đã từ chối ủy nhiệm một đại sứ, để Hoa Kỳ chỉ có đại biện phục vụ thay cho một đại sứ trong hai mươi hai năm. Hoa Kỳ đã từ chối mọi sự trợ giúp quân sự cho Myanmar nhưng đã cung cấp sự trợ giúp nhân đạo và chính trị hào phóng cho các nhóm đối lập lưu vong ở Thái Lan và Hoa Kỳ. Nó đã từ chối cử các quan chức cấp cao đến các cuộc họp ASEAN trong nhiều năm hoặc để tổ chức bất cứ cuộc họp ASEAN cấp cao nào. Cuối cùng, nó thậm chí từ chối công nhận sự thay tên từ Burma sang Myanmar mà chế độ mới đã tiến hành trong 1989.

Bởi vì các trừng phạt kinh tế Mỹ đã phần lớn là đơn phương, chúng đã chỉ có tác động nhỏ lên nền kinh tế kém phát triển của Myanmar và phần lớn đã bị đầu tư và thương mại Á châu phủ định. Các trừng phạt tài chính đã làm đau, tuy vậy, đặc biệt chống lại cái gọi là các cánh hẩu, những người bị từ chối sự tiếp cận đến hoạt động ngân hàng quốc tế, tuy đây đã là một dải tương đối hẹp của nền kinh tế lúc đó. Mặc dù không gay gắt như những trừng phạt Mỹ, EU, các chính phủ Âu châu riêng rẽ, và Úc cũng đã áp đặt trừng phạt riêng của họ; thương mại và đầu tư bị hạn chế mạnh và một số dịch vụ tài chính đã bị từ chối. Họ đã tham gia với Hoa Kỳ trong việc cung cấp trợ giúp hào phóng cho đối lập chính trị bị lưu vong. Thông qua các định chế tài chính quốc tế, các chính phủ Tây phương đã cùng nhau duy trì sự phủ quyết về trợ giúp cả tài chính lẫn kỹ thuật cho Myanmar, cản trở nguồn chính của viện trợ phát triển kinh tế nước ngoài mà các nước láng giềng đã được hưởng từ nhiều năm. Việc này đã chỉ được bù không đáng kể bởi viện trợ nhân đạo mà các cơ quan Liên Hiệp Quốc và một số tổ chức phi chính phủ (NGO) quốc tế đã tìm được cách cung cấp ở bên trong Myanmar từ 1990 trở đi.

Với các chính phủ Tây phương đi đầu, Liên Hiệp Quốc (LHQ) đã tích cực trong các cố gắng tập thể để thúc chính phủ quân sự Myanmar, lên án gay gắt hồ sơ nhân quyền Myanmar trong Đại Hội đồng mỗi năm, giữ Myanmar liên tục trên chương trình nghị sự Hội đồng Nhân quyền ở Geneva nhưng, nhờ phủ quyết của Trung Quốc, đã không thông qua được bất kỳ nghị quyết có ý nghĩa nào trong Hội đồng Bảo an. LHQ cũng đã thành lập một nhóm Bạn của Burma, gồm nhiều chính phủ quan tâm từ châu Á và phương Tây, những người đã gặp nhau định kỳ để thảo luận các chiến lược cho việc điều phối những cố gắng quốc tế để thúc chính phủ quân sự tiến lên. Tổng thư ký đã bổ nhiệm một đặc phái viên cho Myanmar, người đã thường xuyên thăm để cổ vũ đối thoại giữa các tướng và Aung San Suu Kyi. Trong một giai đoạn ngắn vào năm 2000 và 2001, đặc phái viên đã khuyến khích một cuộc đối thoại dẫn đến việc thả Aung San Suu Kyi khỏi giam lỏng, với sự cho phép bà du hành khắp nước lần đầu tiên kể từ 1989. Đáng tiếc, bà lại bị giữ trong 2003, và từ thời điểm đó các tướng đã chỉ chiều lòng đặc phái viên LHQ trong thời gian thăm định kỳ của ông.

Trong các năm và tháng cuối cùng trước các cuộc bầu cử 2010, các nhà hoạt động quyền con người quốc tế đã thử thuyết phục LHQ nhằm thành lập một ủy ban điều tra các tội chống loài người bởi tất cả các bên—chính phủ và phi chính phủ—gây ra bạo lực chống dân thường bên trong Burma. Việc này đã có được đủ đà để nhận được sự ủng hộ của vài chính phủ nhỏ. Chính phủ Hoa Kỳ, tuy vậy, đã chỉ thờ ơ với ý tưởng, và nó đã chẳng bao giờ có được sự hấp dẫn ở LHQ. Cuối cùng sự chuyển đổi Myanmar đã làm cho nó không rõ ràng. Người ta có thể suy đoán liệu một nước đi như vậy đã có thể gây trở ngại một cách tiêu cực hay không cho sự sẵn lòng của chế độ để tiến lên với sự chuyển đổi hay không.

Đánh giá các Tác động của Áp lực bên ngoài

Theo truyền thống của chính phủ Ne Win trước nó, ngay cả khi chính phủ quân sự đã chuẩn bị cho chuyển đổi, đến tận 2011 nó đã kiên quyết để hạn chế bất cứ ảnh hưởng nước ngoài nào lên nhà nước, nền kinh tế, xã hội, và nền văn hóa sắc tộc Burma. Như thế nó đã sẵn sàng kiên quyết kháng lại mọi sự cố gắng can thiệp của nước ngoài. Các cố gắng của các nền dân chủ Tây phương và các nhà chủ trương quyền con người đã được cảm nhận như các cố gắng thù địch để gây bất lợi cho và làm mất ổn định đất nước và để làm phức tạp hóa các kế hoạch cho một sự chuyển đổi chính trị từ từ. Aung San Suu Kyi đã được coi như một đặc vụ của các cường quốc Tây phương thù địch này và một kẻ xúi bẩy những trừng phạt Tây phương; báo chí chính thống đã vẽ chân dung bà như một “chiếc cán rìu,” một công cụ được sinh ra từ cái cây mà nó dự định chặt đổ. Ngôn ngữ dân chủ và nhân quyền đã bị chế nhạo và coi như độc hại cho nền văn hóa dân tộc. Mặc dù dân chúng bỏ qua chiến dịch của chính phủ để chống phương Tây và phe đối lập, nó chắc chắn đã khắc sâu vào bản thân quân đội.

Tuy vậy, vì các láng giềng Á châu đã trở thành một cái đệm chống lại sự lăng nhục và trừng phạt Tây phương, và đã là các bạn và người bảo hộ, họ chí ít đã có thể thâm nhập bên lề bức màn bí mật và cách ly xung quanh ban lãnh đạo. Khi nhịp độ của sự biến đổi kinh tế Trung quốc tăng tốc và sự phát triển chính trị ở các nước ASEAN chủ chốt đã đưa họ theo hướng dân chủ, môi trường trực tiếp xung quanh Burma-Myanmar đã thay đổi, nhất thiết ảnh hưởng đến tương tác giữa Myanmar và các láng giềng của nó, cả về chính trị lẫn kinh tế. Khi các tướng hình thành các kế hoạch của họ cho chuyển đổi, họ đã nghiên cứu những kinh nghiệm về chuyển đổi chính trị và kinh tế của các láng giềng của họ từ các chính quyền độc đoán sang các hệ thống tự do hơn; những kết quả nghiên cứu của họ được phản ánh trong nhiều khía cạnh của hiến pháp 2008. Trong những năm cuối trước chuyển đổi, các láng giềng Á châu của Myanmar đã có khả năng ảnh hưởng đến nhịp độ chuyển đổi, nếu không phải bản thân sự chuyển đổi. Xét mọi mặt, láng giềng thân thiện đã có lẽ là ảnh hưởng bên ngoài tích cực quan trọng nhất lên sự chuyển đổi.

Mặt khác, những sự trừng phạt và các chính sách trừng phạt Tây phương đã tạo ra một rào cản cho sự liên lạc Tây phương với, và cho ảnh hưởng Tây phương lên ban lãnh đạo quân sự của Myanmar, làm giảm tối thiểu tác động của áp lực Tây phương. Các nhà quan sát Tây phương hầu như hoàn toàn không để ý đến các kế hoạch của chế độ cho chuyển đổi; đã không có cố ngắng nghiêm túc nào để can dự với chế độ trên các kế hoạch của nó cho đến năm cuối cùng trước bầu cử 2010, khi chế độ đã kiên quyết cách ly các kế hoạch của nó khỏi ảnh hưởng bên ngoài. Vì thế, đã có sự ngạc nhiên khi chính phủ mới bắt tay vào chương trình cải cách của nó. Việc này gợi ý rằng, mức tối đa mà ban lãnh đạo quân sự đã kháng cự lại áp lực bên ngoài trước chuyển đổi, nhiều người trong ban lãnh đạo đã lắng nghe, có lẽ nhận ra rằng loại thay đổi này sẽ là cốt yếu cho sự cám dỗ đối lập chính trị vào việc cố gắng và sự nhận được ủng hộ quốc tế cho chính phủ mới.

Như đã nhắc tới ở trên, ta có thể nghi ngờ liệu chuyển đổi Myanmar có tiến triển khác đi hay không khi không có những sự trừng phạt và áp lực chính trị cực độ từ phương Tây. Bởi vì các kế hoạch ban đầu cho chuyển đổi sang nền cai quản nghị viện đa đảng đã được xem xét rồi trước khi bất cứ sự trừng phạt nào được áp đặt, không thể nói các sự trừng phạt đã gây ra chuyển đổi trước tiên ở giai đoạn đầu. Đồng thời, không nghi ngờ gì rằng hình thức và cường độ của áp lực Tây phương lên chế độ quân sự đã ủng hộ và tăng cường đối lập chính trị và đã giới thiệu lý tưởng dân chủ khai phóng như lựa chọn thay thế khả dĩ nhất cho sự cai trị quân sự. Cuối cùng các ý tưởng này đã bén rễ bên trong một số yếu tố của ban lãnh đạo quân sự và các cố vấn dân sự của nó và đã được kết hợp vào cách tiếp cận chính sách của chính phủ mới.

Những Triển vọng Tương lai

Các cuộc bầu cử quốc hội năm 2015 và bầu cử tổng thống sẽ tiếp theo trong quốc hội mới trong đầu năm 2016 là một điểm lật trong sự chuyển đổi Myanmar. Hầu hết mọi người sẽ thấy kết cục như một phép thử giấy quỳ cho việc liệu nước này sẽ có tiếp tục trên con đường đến dân chủ đích thực hay không. Trong năm vừa qua, các mối quan hệ giữa bốn lãnh đạo chóp bu của đất nước đã trở nên mang tính chính trị mạnh vì họ đặt mình vào vị trí cho các cuộc bầu cử, khiến cho các mối quan hệ công tác trên chóp đỉnh ít thân mật hơn, làm phức tạp các quyết định then chốt, và gây nên sự lo ngại công chúng rằng các cuộc cải cách bị trì hoãn. Tại giai đoạn này, tính không thể tiên đoán được của kết cục bầu cử chắc chắn góp phần vào một cảm giác lo âu phổ biến về tính bền vững của những cải cách.

Nhiều vấn đề then chốt chưa dứt khoát. Đầu tiên là vấn đề liệu các tác nhân chính trị chính, cả các cá nhân lẫn các đảng chính trị, có sẵn sàng cai quản bằng sự liên minh hay thỏa hiệp không. Đảng USDP—đảng chính phủ—không thể thắng đa số áp đảo mà nó đã đạt trong năm 2010, trao cho nó sự kiểm soát không bị tranh cãi đối với quốc hội và như thế chức tổng thống cho nhiệm kỳ 5-năm đầu tiên. Như các cuộc bầu cử bổ sung tháng Tư 2012 đã chứng tỏ một cách đầy kịch tính, Aung San Suu Kyi và đảng NLD có sức mạnh bầu cử to lớn và có thể trở thành đảng lớn nhất duy nhất trong quốc hội trong năm 2015, nếu các cuộc bầu cử là tương đối tự do và công bằng. Các cử tri thuộc nhóm thiểu số hầu hết sẽ bầu cho các đảng sắc tộc, những người bây giờ coi quốc hội là chìa khóa cho việc có được các quyền chính trị của họ trong tương lai. Mặc dù số ghế quốc hội dành cho quân đội sẽ vẫn là 25 phần trăm, chí ít cho bây giờ, sự cân bằng quyền lực trong quốc hội sẽ được phân chia giữa bốn nhóm này đồng đều hơn bây giờ rất nhiều, đòi hỏi sự xây dựng liên minh để đạt được một sự bỏ phiếu đa số cho tổng thống, cũng như cho mọi hoạt động nghị viện trong nhiệm kỳ 5 năm tiếp theo.*

Thứ hai, quá trình hòa bình có thể không đạt được sự kết thúc thành công trước cuộc bầu cử, nếu nó tiếp tục với nhịp độ hiện tại với cả hai bên từ chối đưa ra những thỏa hiệp cuối cùng cần thiết để đạt được một thỏa thuận ngừng bắn phổ quát. Thiếu sự giải quyết trong quá trình hòa bình có lẽ sẽ làm lu mờ đảng chính phủ cho công chúng đi bầu, bởi vì chính phủ đã khuyến khích các kỳ vọng đạt được một cuộc ngưng chiến trước các cuộc bầu cử. Nếu không có ngưng chiến, quân đội sẽ được xem như kẻ làm hỏng. Hơn nữa, nếu quân đội tiếp tục tấn công các lực lượng vũ trang sắc tộc, dẫn đến sự loại trừ các khối cử tri sắc tộc lớn khỏi các cuộc bầu cử, như đã xảy ra năm 2010, độ đáng tin của quá trình hòa bình sẽ bị một cú đòn nghiêm trọng. Cuối cùng, nếu tổng thống quyết định hoãn các cuộc bầu cử bởi vì quá trình hòa bình thất bại, như ông đã một lần gợi ý, thì tính đáng tin của bản thân quá trình cải cách sẽ bị nghi ngờ. Mặt khác, nếu đạt được một thỏa thuận đình chiến trước các cuộc bầu cử, nó sẽ là công trạng của đảng chính phủ.**

Thứ ba, bởi vì nền chính trị ở Myanmar vẫn được xác định phần lớn dưới dạng cuộc đấu tranh dài của các lực lượng dân chủ chống lại sự thống trị quân sự, những thất bại không tránh khỏi của đảng chính phủ trong cuộc bầu cử chắc được diễn giải như một cuộc bỏ phiếu phổ thông chống lại sự tham gia của quân đội vào sự cai quản chính trị, như hiện tại nó được trân trọng ghi trong hiến pháp. Mặc dù tổng chỉ huy và những người khác trong ban lãnh đạo quân sự phần lớn đã hợp tác với những quyết định được đưa ra trong bốn năm vừa qua để giảm bớt nhiều đặc quyền của họ, họ đã chống những sửa đổi hiến pháp mà sẽ giảm quyền lực chính trị hiện thời của họ—quan trọng nhất là quy định cho họ quyền phủ quyết trong quốc hội đối với bất cứ sửa đổi được đề xuất nào. Hơn nữa những sửa đổi hiến pháp do quân đội đề xuất phản ánh một sự bất tín mạnh đối với quốc hội. Việc này, kết hợp với quá trình hòa bình ngập ngừng, gợi ý rằng quân đội có thể muốn giảm tốc quá trình cải cách, chí ít cho đến khi các cuộc bầu cử mang lại sự sáng sủa hơn cho sự cân bằng tương lai về quyền lực chính trị. Dù trường hợp nào đi nữa, một quân đội xác quyết về chính trị chắc là sẽ đẩy các cử tri theo đối lập dân chủ và các đảng sắc tộc.

Thứ tư, những thay đổi xã hội và chính trị nhanh do chuyển đổi gây ra đã làm cho những căng thẳng gay gắt nổi lên trong xã hội, mà phần lớn đã bị nén lại trong những năm quân đội cai trị kéo dài. Dữ dội và khó chữa nhất trong những căng thẳng này đã là giữa dân cư Rakhine theo đạo phật và các cộng đồng hồi giáo Rohingya trong Bang Rakhine của Miến Điện dọc biên giới với Bangladesh. Bạo lực chống lại những người Hồi giáo đã cũng lan sang các vùng đô thị ở một số khu vực dân Burman ở trung tâm đất nước, thường bị kích động bởi các thầy tu cực đoan truyền bá sự đả kích chống-Muslim thông qua mạng xã hội. Ý kiến chống-Muslim này đã bắt đầu tác động đến các cuộc bầu cử theo nhiều cách. Các thành viên quốc hội đã đưa ra các đề xuất để hạn chế nghiêm ngặt quyền bỏ phiếu của những người Muslim. Các thầy tu đã ra mặt chống lại một sửa đổi hiến pháp cho phép Aung San Suu Kyi có đủ tư cách làm tổng thống và đã kiến nghị bầu cho đảng chính phủ trong cuộc bầu cử. Sự lập pháp đang chờ trong quốc hội để hạn chế hôn nhân khác đức tin và giới hạn quy mô gia đình Muslim. Các chủ đề này chắc sẽ thấm vào các chiến dịch bầu cử trong những phần của đất nước, mà, kết hợp với những căng thẳng sắc tộc đang diễn ra, có thể dẫn tới bạo lực bầu cử.

Cuối cùng, những cải cách kinh tế còn phải cải thiện mức sống của tuyệt đại đa số dân cư. Dù chúng đã kích thích một sự đổ xô đầu tư nước ngoài, các luồn tiền lớn chảy vào nước này đã đẩy lạm phát giá đất lên một cách nghiêm trọng mà đến lượt đã lan ra toàn bộ nền kinh tế, làm cho những người nghèo bị nghèo thêm. Những người giàu đã là những người được hưởng lợi chính của sự tăng trưởng kinh tế, khoét sâu hố ngăn cách giữa người giàu và người nghèo.

Về mặt tích cực, các cuộc bầu cử 2015 trong nhiều khía cạnh hứa hẹn sẽ là dân chủ hơn các cuộc bầu cử 2010. Đầu tiên và trên hết, đảng đối lập quan trọng nhất—đảng NLD của Aung San Suu Kyi—sẽ ứng cử quốc hội trên toàn quốc. Bởi vì nó đã không tranh đua trong các cuộc bầu cử 2010, vết chân đối lập đã rất nhỏ. Thứ hai, các đảng sắc tộc thiểu số sẽ đưa ra các ứng viên nghiêm túc hơn họ đã làm trong năm 2010. Thứ ba, bởi vì quốc hội đã hóa ra là một nơi hoạt động chính trị mạnh hơn mức được kỳ vọng, cuộc bầu cử này sẽ thu hút những ứng viên có kinh nghiệm hơn, những người đã chọn không tham gia các cuộc bầu cử 2010. Điều này có thể là đặc biệt hiển nhiên trong chất lượng của các ứng viên USDP. Cuối cùng, những sự chuẩn bị cho bầu cử—tập hợp danh sách cử tri, huấn luyện đảng chính trị, huấn luyện những người giám sát và quan sát bầu cử, và sự hiện diện của các nhà quan sát quốc tế—cho thấy các cuộc bầu cử sẽ minh bạch và trật tự hơn các cuộc bầu cử 2010.

Như thế các cuộc bầu cử 2015 đưa ra một trắc nghiệm rõ cho chuyển đổi Myanmar. Các cuộc bầu cử có thể được tiến hành đủ công bằng để bảo đảm sự tin cậy công chúng vào kết quả? Quá trình hòa bình có cho phép sự tham gia đầy đủ của các thiểu số sắc tộc trong các cuộc bầu cử? Vận động bầu cử sẽ có làm tăng những căng thẳng cộng đồng và có khuyến khích bạo lực không? Ban lãnh đạo quân sự sẽ có cảm thấy bị đe dọa bởi những kết quả đối lập dân chủ thu được không? Quốc hội mới sẽ có khả năng để thương lượng một sự đồng thuận giữa các lãnh đạo then chốt cho chính phủ mới trong 2016? Đoàn thể chính trị mới có đủ trưởng thành để vượt qua thách thức này và đạt một mức độ hòa giải dân tộc cho phép sự cai quản ổn định và sự phát triển dân chủ tiếp tục?

Chúng ta Có thể Học những Bài học gì?

Do bản chất các cuộc chuyển đổi là sui generis (độc nhất), là một hàm số của các đặc trưng độc nhất của một nước và dân cư cho trước. Điều này, tuy vậy, không có nghĩa rằng ta không thể tìm thấy những sự giống nhau về các khía cạnh riêng biệt của những sự chuyển đổi khác nhau, mà có thể gây cảm hứng sao chép ở nơi khác. Nghiên cứu so sánh chuyển đổi chính trị đã sinh ra một khối lớn công trình học thuật rồi. Báo cáo này cố gắng thêm vào khối kiến thức này, với hy vọng rằng sự chuyển đổi đang xảy ra ở Myanmar có thể cung cấp một số bài học bổ ích về làm thế nào để khởi đầu và thực hiện cuộc hành trình gian nan từ chế độ độc tài sang sự cai quản dân chủ.

Hình mẫu chuyển đổi ở Myanmar đã được đánh dấu bằng một số yếu tố then chốt, yếu tố chính giữa chúng đã là một đối lập dân chủ mạnh và kiên gan với một lãnh tụ biểu tượng; hai mươi năm lập kế hoạch chi tiết bởi ban lãnh đạo quân sự để thiết lập phiên bản “nền dân chủ hưng thịnh kỷ cương” của nó, được thiết kế có chủ ý kết nạp đối lập chính trị theo dạng này hay dạng khác trong khi đảm bảo tính liên tục cho quân đội; sự sẵn lòng để dung thứ các trung tâm quyền lực cạnh tranh trong chính quyền mới; và một sự kết hợp tình cờ của động lực cá nhân để mang lại một sự mở cửa cho cải cách và một sự đoạn tuyệt nghiêm túc với quá khứ. Ở đây, ngắn gọn, là những gì tôi coi là các nhân tố hướng dẫn sự chuyển đổi.

Ý định gốc. Ne Win đã định tiến trình trong 1988 khi ông ra lệnh cho những người kế vị ông đưa đất nước trở lại hình thức nào đó của chính quyền đại nghị đa đảng, dù với một cách tay quân sự vững chắc để hướng dẫn nó, như một tổ chức kế vị cho quốc hội Chương trình Xã hội chủ nghĩa Burma (Burma Socialist Programme parliament- BSPP) của ông. Chính quyền thay thế BSPP bằng cuộc đảo chính quân sự trong 1988 đã bắt đầu tuân theo lệnh của ông ngay lập tức.

Đối lập Dân chủ mạnh. Cuộc nổi loạn 1988 và các cuộc bầu cử 1990 đã làm nổi lên một phong trào dân chủ mạnh dẫn đầu bởi một đảng có tổ chức duy nhất với một lãnh tụ có sức lôi cuốn mạnh. Bất chấp sự đàn áp mạnh của chính phủ, đảng vẫn tồn tại và được tổ chức và đã thành công định chương trình nghị sự cho một chuyển đổi dân chủ.

Áp lực bên ngoài. Sự đàn áp quân sự tàn bạo cuộc nổi loạn 1988 và các cuộc bầu cử tiếp sau trong 1990 đã tập trung sự chú ý quốc tế vào và sự ủng hộ cho phong trào dân chủ của nước này. Khi chính quyền quân sự đàn áp phong trào dân chủ với sự kiên quyết hơn bao giờ hết, cộng đồng quốc tế, dẫn đầu bởi các chính phủ Tây phương và LHQ, đã trở nên cương quyết ngang thế để trừng phạt và cô lập chế độ quân sự. Khi thời gian trôi đi, các láng giềng ASEAN đã bắt đầu gia nhập dàn hợp xướng, thúc một sự chuyển đổi sang sự cai quản dân sự. Các sự trừng phạt quốc tế, đặc biệt những trừng phạt điều chỉnh các định chế tài chính quốc tế, đã cản trở sự phát triển kinh tế của nước này.

Sự lập kế hoạch cẩn trọng. Sau cuộc bầu cử thất bại 1990, mà trong đó đối lập dân chủ đã đánh bại đảng chính phủ, chế độ SLORC/SPDC đã mất hai mươi năm kiên trì xây dựng nền móng cho việc tổ chức các cuộc bầu cử đa đảng trong khi vẫn duy trì sự kiểm soát quân sự đối với đất nước, cản đối lập dân chủ thông qua đàn áp thô bạo, khuất phục các quân đội sắc tộc phi nhà nước với các thỏa thuận ngừng bắn và các biện pháp quân sự, và phát triển một tầng lớp doanh nhân cánh hẩu mạnh để ngăn cản nước ngoài kiểm soát nền kinh tế lường trước việc kêu gọi đầu tư trực tiếp nước ngoài đáng kể.

Những đảm bảo hiến định cho các đặc quyền quân sự. Việc lên kế hoạch cẩn trọng được phác họa ở trên đã bao gồm sự phát triển một kết cấu pháp lý hiến pháp bảo đảm rằng ban lãnh đạo mới được bầu sẽ chia sẻ văn hóa quân sự mạnh giữ cho đất nước lại với nhau, quân đội được cấy vào hệ thống chính trị, và bảo vệ các cựu lãnh đạo quân sự chống lại sự tố cáo lại vì các hành động quá khứ. Việc này đã truyền sự tin cậy vào ban lãnh đạo quân sự chóp bu rằng sự chuyển đổi có thể được tiến hành mà không làm bất ổn đất nước hay đe dọa các lợi ích cơ bản của họ. Hiến pháp đã chuẩn bị đầy đủ cho một sự chuyển giao quyền lực suôn sẻ được sắp xếp từ chính phủ cũ cho chính phủ mới, với các định chế và chính sách của chính phủ mới vẫn còn cho đến khi chính phủ mới có thể từ từ thay thế chúng, và với các thành viên chủ chốt của chính phủ cũ nắm các vị trí chóp bu trong chính phủ mới.

Các trung tâm quyền lực cạnh tranh nhau. Hiến pháp mới đã thay thế có kết quả sự cai trị độc đoán của một người bằng một tập hợp các trung tâm quyền lực và quyền uy cạnh tranh nhau—tổng thống, lãnh đạo quốc hội, quân đội, và cuối cùng đối lập dân chủ—làm cho khó, nếu không phải không thể, để quay lại sự cai trị người hùng có bàn tay sắt mà không hủy bỏ hiến pháp. Việc này hầu như tức khắc dẫn đến một môi trường chính trị cởi mở và cạnh tranh hơn.

Sự về hưu của ban lãnh đạo cũ. Quyết định của lão Đại tướng Than Shwe để về hưu và để cho các lãnh đạo mới chịu trách nhiệm về việc thực hiện chuyển đổi đã là yếu tố ngạc nhiên đầu tiên. Khi Ne Win xuống, ông đã tiếp tục buông rèm chấp chính một cách tích cực, chí ít trong vài năm. Than Shwe đã được kỳ vọng cũng làm thế, cho nên đã là sự ngạc nhiên khi ông rút lui vào sự tương đối vô hình sau khi đặt chính phủ mới vào chỗ.

Những người phóng khoáng bí mật. Yếu tố ngạc nhiên khác đã là sự nổi lên của một nhóm mạnh các nhà phóng khoáng từ bên trong ban lãnh đạo SPDC trước kia, một khi lão đại tướng đã rút lui. Có lẽ đã là tình cờ rằng những người được bầu vào các vị trí chóp bu trong chính quyền mới, đặc biệt tổng thống và chủ tịch quốc hội, đã hóa ra là các nhà cải cách quả quyết những người đã nhận ra đất nước đã tụt hậu xa đến thế nào dưới các năm cuối cùng của sự cai trị quân sự và đã biết rằng ý kiến này được chia sẻ đủ rộng giữa các cựu đồng nghiệp của họ để đảm bảo sự ủng hộ của họ cho cải cách nghiêm túc.

Sự tham gia của đối lập dân chủ. Quyết định táo bạo của Tổng thống Thein Sein để mời lãnh tụ NLD Aung San Suu Kyi đóng một vai trò then chốt trong chính quyền mới và quyết định cũng can đảm ngang thế của bà để cam chịu một hiến pháp phi dân chủ một cách cố hữu—mà bà đã không chấp nhận—đã làm cánh tay của những người cải cách vững mạnh ghê gớm. Nó chắc chắn đã đóng góp đáng kể cho sự tin cậy công chúng vào chính phủ mới.

Quá trình hòa bình với các sắc tộc thiểu số. Chính phủ mới đã quyết định để nghiêm chỉnh giải quyết các bất đồng với các nhóm sắc tộc có vũ trang và đã thành công làm giảm đáng kể mức nội chiến. Mặc dù một sự giải quyết chính trị lâu bền còn xa mới được thỏa thuận, các vấn đề khó về sự bình đẳng, các quyền, và các tài nguyên chia sẻ cuối cùng đã được ghép lại lần đầu tiên.

Sự trở về của những người lưu vong. Trong bài phát biểu nhậm chức, tổng thống đã kêu gọi tất cả những người lưu vong trở về để giúp xây dựng đất nước và tiến hành các cải cách. Ông đã thực hiện bằng dỡ bỏ các rào cản nhập cảnh cho sự trở về của họ, tạo ra một môi trường an toàn cho họ, và kết nạp nhiều trong số những người đã dẫn đầu cuộc nổi dậy ủng hộ dân chủ năm 1988 vào cải cách và các quá trình hòa bình hiện hành. Khi các tù nhân chính trị được thả, họ cũng được phép trở nên tích cực về mặt chính trị và thúc đẩy các cuộc cải cách.

Sự tăng lên nhanh của xã hội dân sự. Thất bại của chính phủ để phản ứng với sự tàn phá của Bão Nargis trong năm 2008 đã trao lực đẩy ban đầu cho xã hội dân sự, nhưng ngay khi chính phủ mới bắt đầu nới lỏng các hạn chế lên hoạt động chính trị và xã hội, xã hội dân sự đã bắt đầu nghiêm chỉnh tổ chức. Bây giờ nó là một yếu tố vững chãi của sự chuyển đổi, tương tác với các tổ chức chính phủ, thường đóng vai trò hòa giải khi thiếu một hệ thống tư pháp đáng tin cậy, và đại diện các lợi ích cấp cơ sở.

Tiếp cận công chúng đến thông tin. Báo chí tư nhân đã cũng trở nên vững chãi, tận dụng lợi thế của việc giải thoát kiểm duyệt, nó gây áp lực với chính phủ cho các quyền tự do báo chí đầy đủ, và tạo ra một sự bùng nổ thông tin đột ngột về các chủ đề chính trị, xã hội, và kinh tế mà trước kia hoặc đã không sẵn có hoặc đã bị các nhà kiểm duyệt chính phủ kiểm soát. Bây giờ báo chí được phép, trong các giới hạn nhất định, phân tích một cách phê phán thành tích của chính quyền.

Thể chế hóa và tính bền vững. Các nhà cải cách biết rằng thành công của chương trình phụ thuộc vào sự thực hiện và sự thể chế hóa hệ thống một cách hữu hiệu, và bị thất vọng với sức ỳ phổ biến trong chính quyền ở mọi cấp. Các cố gắng của tổng thống để chống tham nhũng và đưa các cải cách hành chính vào khắp chính phủ đã gặp phải sự phản kháng từ các công chức không quen đưa ra sáng kiến hay nhận trách nhiệm cá nhân. Có thể cần một thế hệ hay hơn để vượt qua vấn đề này. Giữa chừng, những tiến bộ và các định chế dân chủ mới của đất nước sẽ vẫn vô cùng dễ vỡ và có thể dễ dàng không chống được sức ỳ hay sự lạm dụng trong các bàn tay của ban lãnh đạo tham nhũng và dân túy, như chúng ta đã thấy trong một số chuyển đổi chính trị của các nước đang phát triển.

Bất chấp các vấn đề ghê gớm nằm ở phía trước đối với chuyển đổi của Myanmar, nó vẫn là một chuyển đổi hứa hạn nhất trong các năm gần đây và nó chắc chắn đáng được sự ủng hộ và sự giúp đỡ mạnh mẽ từ cộng đồng quốc tế. Đặc biệt đáng khích lệ rằng chính phủ mới đã hoan nghênh và phản ứng tích cực với lời khuyên và sự trợ giúp quốc tế, bất chấp các xu hướng cô lập chủ nghĩa còn tàn dư trong các phần nhất định của dân cư. Như thế, nó có thể hiến các bài học có giá trị rồi cho các nước khác thử chuyển đổi từ chính phủ độc đoán sang dân chủ.

Ghi chú

1. Trong 1997, SLORC đã được đổi tên là Hội đồng Hòa bình và Phát triển Nhà nước (State Peace and Development Council – SPDC).
2. Hai công trình có thẩm quyền về động học của chuyển đổi Myanmar là Kyaw Yin Hlaing, “Understanding Recent Political Changes in Myanmar,” Contemporary Southeast Asia 34, no. 2 (2012), 197–216, và Mary Callahan, “The Generals Loosen Their Grip,” Journal of Democracy 23, no. 4 (October 2012), 120–31. Báo cáo này dựa nhiều vào hai nguồn đó, cùng với các phỏng vấn của riêng tác giả ở Myanmar.
3. Mặc dù Tướng Ne Win đã xóa bỏ Hội đồng Cách mạng quân sự trong năm 1974 để đặt Đảng Chương trình Xã hội chủ nghĩa Burma (BSPP) của ông với một quốc hội độc đảng, việc này không không nhiều hơn một sự che đậy mỏng cho sự cai trị quân sự thô bạo được tiếp tục. Hầu hết các quan chức cấp cao trong chính phủ BSPP đã là quân nhân hay cựu quân nhân, và bản thân Ne Win vẫn ở trên đỉnh chóp.
4. Một số người nói tên của nhóm này có ý định gợi ý một con đường ra cho hội chứng cai trị quân sự của nước này. Egress cũng đã trở thành phương tiện ban đầu cho việc tạo thuận lợi cho sự trở về của các nhà lưu vong được chọn lựa trên các cuộc thăm viếng tư vấn.
5. Giữa các thứ khác, NLD đã được yêu cầu đuổi tất cả đảng viên của nó, kể cả Aung San Suu Kyi, lúc đó đang bị tù hay giam lỏng theo lệnh của tòa án.
6. Hlaing, “Understanding Recent Political Changes,” 204.
7. Callahan, “Generals,” 123.
8. Các nhóm ngừng bắn, một sưu tập các quân đội sắc tộc phi nhà nước, đã được gọi như vậy bởi vì chúng đã kết thúc các thỏa thuận ngừng bắn với chế độ trước.

9. Hình mẫu hoạt động này trong quốc hội có thể đã là một hiện tượng thoáng qua độc nhất trong các năm đầu của chính phủ mới, khi chính trị và bản sắc đảng đã chưa phát triển đầy đủ và quyền uy lãnh đạo đã tương đối dễ thay đổi và không ổn định.

Dịch giả gửi BVN

* Tiểu luận này được xuất bản tháng Tư 2015, trước bầu cử nửa năm và bản dịch được hoàn tất sau bầu cử đúng một tháng nên người dịch (Nguyễn Quang A) mạn phép chua thêm các chú thích dưới trang được đánh dấu sao *.

* Việc ông gặp bà Aung San Suu Kyi ngày 6-12-2015 và ủng hộ bà làm lãnh đạo đất nước đã xác nhận thêm nhận định này về tầm ảnh hưởng của Lão Tướng Than Shwe.

* Với kết quả bầu cử ngày 8-11-2015 mối lo này không còn vì NLD chiếm đa số tuyệt đối. Vấn đề sẽ là sự khôn khéo của NLD với quân đội sao cho không lặp lại tình thế như sau bầu cử 27-5-1990 và có vẻ NLD thực sự khôn khéo.

** Lo ngại này của tác giả cũng được giải tỏa. Ngày 15-10-2015 chính phủ đã ký thỏa thuận ngừng bắn với 8 trong số 15 nhóm vũ trang, 7 nhóm từ chối. Công trạng của đảng chính phủ đạt hơn nửa và tổng thống đã không hoãn bầu cử như tác giả lo.