Trưng cầu dân ý (Kỳ 2)
Phan Thành Đạt
2. Trưng cầu dân ý ở Thụy Sĩ
Thụy Sĩ là đất nước, nơi diễn ra thường xuyên các cuộc trưng cầu dân ý, nhân dân có quyền lập pháp và lập hiến thông qua hình thức dân chủ trực tiếp. Trưng cầu dân ý được tổ chức ở phạm vi liên bang và ở phạm vi địa phương. Nhiều vấn đề quan trọng cũng như những việc bình thường liên quan đến đời sống hàng ngày của nhân dân đều có thể trở thành sáng kiến đưa ra trưng cầu dân ý, nếu một nhóm công dân tập hợp được 50.000 chữ ký, là có thể trưng cầu dân ý một đạo luật, nếu có 100.000 chữ ký, sẽ có trưng cầu dân ý về Hiến pháp. Ngoài ra, nếu Nghị viện sửa đổi hoặc viết mới một bản Hiến pháp, trưng cầu dân ý trở thành điều kiện bắt buộc.
Nền dân chủ ở Thụy Sĩ được xây dựng và củng cố qua nhiều thời kì vì vậy các đảng phái chính trị và các tổ chức dân sự tại Thụy Sĩ đã có một quá trình phát triển và tự hoàn thiện. Thụy Sĩ có nền dân chủ nhân dân thực sự, hoàn toàn khác với những nền dân chủ nhân dân hình thức ở các nước xã hội chủ nghĩa như Liên Xô và các nước Đông Âu trước đây.
Trong tổng số 571 cuộc trưng cầu dân ý được tổ chức từ khi thành lập Nhà nước liên bang năm 1848, nhân dân đã bỏ phiếu thuận cho 282 lần trưng cầu dân ý, còn lại là bỏ phiếu không chấp thuận. Số lượng người tham gia trưng cầu dân ý trước giai đoạn 1945 luôn chiếm khoảng trên 60%, từ sau Chiến tranh thế giới thứ II, trưng cầu dân ý được tổ chức thường xuyên hơn, số lượng người tham gia khoảng từ 40% đến 50%. Hầu hết các vấn đề kinh tế, chính trị, xã hội đều có thể được đưa ra trưng cầu dân ý, ví dụ như giải quyết tình trạng người lao động nhập cư tại Thụy Sĩ, trục xuất những người nhập cư vi phạm luật pháp, siết chặt cơ chế tị nạn đối với những người đến từ các nước Trung Đông và Châu Phi. Người dân Thụy Sĩ đã từ chối gia nhập Liên hiệp Châu Âu và gia nhập Liên Hiệp Quốc (trưng cầu dân ý trong thập kỷ 80), chấp nhận gia nhập Liên Hiệp Quốc (trưng cầu dân ý lần thứ hai năm 2002), không chấp nhận xây dựng các vòm tháp ở các giáo đường của người Hồi giáo (trưng cầu dân ý năm 2009, với 51% số người ủng hộ sáng kiến này). Hiến pháp Thụy Sĩ năm 1992, được bổ sung thêm một điều “Cấm không được phép xây dựng các vòm tháp ở giáo đường Hồi giáo”. Người Thụy Sĩ không kỳ thị tôn giáo, không hạn chế tự do tín ngưỡng, có thể họ không muốn tôn giáo có nhiều biểu hiện phô trương theo kiểu áp đặt.
Một dự thảo luật theo sáng kiến của người dân đã thu thập được 120.000 ý kiến ủng hộ, dự thảo này sẽ được đưa ra trưng cầu dân ý năm 2015, câu hỏi sẽ được đưa ra như sau: “Ông bà có muốn một khoản thu nhập đến suốt đời là 2100 francs được Nhà nước chu cấp hàng tháng không?”. Dự án này bị giới chủ và các tổ chức công đoàn phê phán gay gắt và đánh giá là sáng kiến của những kẻ lười biếng, vì theo họ, có nhiều người làm việc vất vả hàng ngày cũng không có nổi thu nhập 2100 francs hàng tháng (khoảng 50 triệu đồng Việt Nam), để có thể chu cấp cho mỗi người dân một khoản thu nhập như thế, Nhà nước sẽ phải tăng thêm nhiều khoản thuế và sẽ gây ảnh hưởng đến các hoạt động sản xuất và sự phát triển của nhiều ngành. Sáng kiến này có thể không được thông qua, vì nó vấp phải sự phản đối của nhiều người.
Người dân tham gia trưng cầu dân ý tại một địa phương ở Thụy Sĩ
Phần lớn các sáng kiến của người dân được đưa ra trưng cầu dân ý ít có cơ hội thông qua, vì các sáng kiến này phản ánh quan điểm của một nhóm người trong xã hội, chứ không phải của toàn bộ các tầng lớp nhân dân. Các dự thảo sửa đổi Hiến pháp, hay sửa đổi các đạo luật của Nghị viện liên bang cũng ít có cơ hội cạnh tranh được với luật pháp được các đại biểu nhân dân thảo luận. Trong trường hợp này, có thể khẳng định nền dân chủ đại diện có nhiều điểm tích cực. Mặc dù các cuộc trưng cầu dân ý xuất phát từ ý tưởng của nhân dân ít khi được thông qua, nhưng nhờ các hoạt động này, chính quyền hiểu hơn những mối quan tâm và nhu cầu của nhân dân. Ví dụ ý tưởng trục xuất những người lao động nhập cư trốn thuế không được nhân dân thông qua, nhưng Nhà nước buộc phải suy nghĩ và áp dụng các chính sách chặt chẽ và cụ thể hơn đối với người nhập cư đến Thụy Sĩ.
Trưng cầu dân ý theo sáng kiến của nhân dân cũng là cơ hội để các đảng đối lập có ít tiếng nói tại Nghị viện hay các tổ chức dân sự có cơ hội bày tỏ ý kiến của mình về các vấn đề chính trị, họ sẽ vận động các thành viên tham gia ký kiến nghị, khi tập hợp đủ chữ ký, sẽ có tổ chức trưng cầu dân ý.
3. Trưng cầu dân ý ở Ý
Điều 75, Hiến pháp Ý công nhận trưng cầu dân ý sẽ được tổ chức để bãi bỏ toàn bộ hay một số điều khoản của đạo luật đang lưu hành, nếu 500.000 cử tri mong muốn, hay năm Hội đồng nhân dân đại diện cho năm vùng có nguyện vọng bãi bỏ hay sửa đổi một đạo luật. Các đạo luật về các chính sách thuế, về ngân sách, về ân xá, hay các đạo luật hình sự hoặc luật về các hiệp ước quốc tế sẽ không bị bãi bỏ hoặc sửa đổi bằng hình thức trưng cầu dân ý. Trưng cầu dân ý ở Ý theo sáng kiến của người dân chỉ được tổ chức để loại bỏ một đạo luật đang hiện hành, cần có 500.000 chữ ký ủng hộ và cần tôn trọng các điều kiện ghi trong Hiến pháp. Như vậy, sẽ không có trưng cầu dân ý về Hiến pháp, cũng không có trưng cầu dân ý nhằm thông qua các đạo luật mới, hình thức trưng cầu dân ý nhằm bãi bỏ một đạo luật đang lưu hành thể hiện nguyên tắc dân chủ trực tiếp được công nhận, đi kèm với những giới hạn.
Hoàn cảnh lịch sử của Ý khá giống với Đức, vì cả hai nước đều theo chế độ độc tài trước khi kết thúc Chiến tranh thế giới thứ II. Thực hiện dân chủ trực tiếp bằng trưng cầu dân ý sẽ hợp thức hóa quyền lực trong tay một người, hay một nhóm người. Vì vậy chỉ nên tổ chức trưng cầu dân ý ở mức độ địa phương như ở Đức, và chỉ tổ chức trưng cầu dân ý hạn chế về nội dung như ở Ý. Kết quả trưng cầu dân ý được công nhận, khi có ít nhất 50% cử tri tham gia, và nó sẽ không được tổ chức vào năm cuối cùng của mỗi kì Nghị viện.
Từ khi Hiến pháp Ý được thông qua năm 1948 đến năm 1987, một số sáng kiến tổ chức trưng cầu dân ý được đưa ra, nhưng chưa lần nào thành công, ví dụ kế hoạch bãi bỏ luật hợp thức hóa li dị, luật về nạo phá thai... Sau năm 1987, một số kiến nghị của công dân đã được thông qua, như công nhận trách nhiệm hình sự đối với các thành viên chính phủ, thẩm phán cần có trách nhiệm dân sự, 80% cử tri đã ủng hộ các kiến nghị này. Một số ý kiến khác như thay đổi giờ mở cửa của các cửa hàng, cấm các chương trình quảng cáo trên đài truyền hình cũng được đưa ra trưng cầu dân ý, nhưng đó là các chủ đề không quan trọng.
Các đảng phái đối lập ở Ý và các tổ chức dân sự thường gây sức ép với Nhà nước bằng cách đưa ra các kiến nghị sửa đổi các đạo luật đang được áp dụng, sau đó thu thập ý kiến để tiến hành trưng cầu dân ý, đây là cách khiến Nhà nước phải lắng nghe các ý kiến của họ.
4. Trưng cầu dân ý ở Anh
Chế độ nghị viện ra đời tại nước Anh, sau đó được hầu hết các nước Châu Âu học tập. Chế độ nghị viện ở Anh có nhiều nét độc đáo, quyền lực của Nghị viện lấn át quyền lực của cơ quan hành pháp, nhưng thể chế chính trị ở Anh khá ổn định so với các thể chế nghị viện ở Ý và ở Pháp trước năm 1958. Khái niệm chủ quyền nhân dân và dân chủ trực tiếp không phản ánh được đặc điểm của chế độ nghị viện mất cân bằng nhưng luôn ổn định ở Anh. Chế độ chính trị ở Anh thể hiện nền dân chủ đại diện và chủ quyền nghị viện. Các thành viên Chính phủ đều là các Nghị sĩ của các đảng phái chính trị, Thủ tướng là người lãnh đạo đảng có nhiều ghế trong Nghị viện. Vì là chế độ nghị viện có quyền lực mạnh, nên trưng cầu dân ý rất ít khi được tổ chức tại Anh, vì khi các dự luật được đưa ra trưng cầu dân ý, quyền lực của Nghị viện khi đó sẽ bị nhân dân cạnh tranh. Vì vậy các dự luật thường được thông qua tại Nghị viện. Nền dân chủ đại diện được đề cao hơn dân chủ trực tiếp.
Trưng cầu dân ý ở Anh trên phạm vi toàn quốc chỉ được tổ chức hai lần, trưng cầu dân ý năm 1975, để hỏi ý kiến nhân dân về kế hoạch gia nhập Hội đồng kinh tế Châu Âu, nay là Liên hiệp Châu Âu, 64% cử tri đã tham gia, với 67% ý kiến ủng hộ. Trưng cầu dân ý được tổ chức lần thứ hai năm 2011, nhằm cải cách cơ chế bầu cử các nghị sĩ tại Quốc hội, nhân dân đã bỏ phiếu phản đối chương trình cải cách này. Các cuộc trưng cầu dân ý ở phạm vi nhỏ dành cho các xứ tự trị như Wales, Bắc Ireland, Scotland cũng được tổ chức, để chuyển giao nhiều quyền lập pháp và tư pháp cho các vùng này.
Trong thời gian tới, nước Anh có thể sẽ tổ chức một cuộc trưng cầu dân ý, để hỏi ý kiến người dân xem người Anh có muốn nước này tiếp tục là thành viên của Liên hiệp Châu Âu, hay tách ra khỏi tổ chức này. Hiện tại có khuynh hướng chính trị muốn tách nước Anh khỏi Liên hiệp Châu Âu, vì nhiều nghị sĩ hoài nghi về tương lai và triển vọng phát triển của tổ chức này.
Trưng cầu dân ý là biểu hiện cao nhất của chủ quyền nhân dân, nhưng hình thức dân chủ trực tiếp này cũng bộc lộ nhiều khuyết điểm và có nhiều kẽ hở dễ bị lạm dụng.
III. Những khuyết điểm của trưng cầu dân ý
Những bài học lịch sử luôn nhắc nhở con người về mặt trái của trưng cầu dân ý. Quyền phúc quyết của nhân dân trở thành công cụ hiệu quả để xây dựng nền dân chủ, nhưng cũng để phá hủy nền dân chủ. Robespierre và các cộng sự của mình đề cao trưng cầu dân ý, nhưng họ sáng lập ra Nhà nước chuyên chính năm 1793. Napoléon I và Napoléon III tổ chức trưng cầu dân ý để hợp pháp hóa quyền lực, Franco, Hitler, Pinochet, Saddam Hussein đều tiến hành tổ chức trưng cầu dân ý, với mục đích hợp pháp hóa vai trò của họ và củng cố thêm quyền lực.
Nếu trưng cầu dân ý xuất phát từ nguyện vọng của nhân dân, về cơ bản, nguyện vọng đó phản ánh đúng các giá trị dân chủ, nó thể hiện việc thực hiện quyền tự do ngôn luận và các quyền chính trị. Nếu trưng cầu dân ý do sáng kiến của các nhà lãnh đạo, sẽ có các mục đích chính trị kèm theo. Trưng cầu dân ý khi đó, sẽ không thể hiện chủ quyền nhân dân, nhưng nó thể hiện mong muốn áp đặt của nhà lãnh đạo để phục vụ những lợi ích riêng.
Thụy Sĩ là cái nôi của các hình thức trưng cầu dân ý, khi tìm hiểu kỹ nền dân chủ trực tiếp độc đáo ở đây, con người sẽ đúc kết được nhiều kinh nghiệm quý báu. Không phải lúc nào, trưng cầu dân ý tại Thụy Sĩ cũng là biểu hiện của dân chủ. Phụ nữ Thụy Sĩ là những người có quyền bầu cử muộn nhất ở Châu Âu, quyền tham gia bầu cử của họ chính thức được công nhận năm 1971, vì các cuộc trưng cầu dân ý trước đó, phần lớn người dân không chấp nhận. Quyền bình đẳng nam nữ ở Thụy Sĩ cũng được công nhận muộn hơn so với các nước khác. Thụy Sĩ là nước gia nhập Liên Hiệp Quốc muộn nhất, thông qua trưng cầu dân ý năm 2002 với 54,6% số phiếu đồng ý. Người nước ngoài sinh sống tại Thụy Sĩ chỉ cần gian lận về trợ cấp xã hội, sẽ bị trục xuất; trong khi ở các nước khác vấn đề này chỉ là vi phạm dân sự, ở Thụy Sĩ vấn đề này trở thành “vi phạm hình sự”, qua cuộc trưng cầu dân ý năm 2010.
Sự vắng mặt của một số lượng lớn người tham gia trưng cầu dân ý khiến kết quả đạt được không thuyết phục. Ví dụ trường hợp trưng cầu dân ý tại nước Cộng hòa Ba Lan, năm 1987, các nhà lãnh đạo tổ chức trưng cầu dân ý để hỏi ý kiến người dân nhằm cải cách kinh tế, nhưng nhiều người dân Ba Lan không tin tưởng vào các cuộc cải cách khi mà Nhà nước vẫn áp dụng chế độ xã hội chủ nghĩa, tỉ lệ người dân tham gia bỏ phiếu chỉ đạt 40%, điều này báo hiệu sự thiếu tin tưởng của người dân đối với chính sách đổi mới của Nhà nước.
Một số nước quy định, để kết quả trưng cầu dân ý được công nhận, cần có ít nhất 50% số cử tri tham gia, nếu số người tham gia quá ít, kết quả sẽ bị hủy bỏ. Ngoài ra, khi tiến hành trưng cầu dân ý về một nội dung nhất định, nếu phần lớn nhân dân không chấp nhận, các nhà lãnh đạo vẫn có cơ hội tiến hành trưng cầu dân ý lần thứ hai. Do vậy, trong một số trường hợp trưng cầu dân ý không phản ánh chính xác nguyện vọng của đa số nhân dân, ví dụ Bắc Ireland tiến hành trưng cầu dân ý, để phê chuẩn Hiệp ước Lisbon của Liên hiệp Châu Âu, trưng cầu dân ý được tiến hành lần đầu năm 2008, nhân dân đã phủ nhận Hiệp ước này, trưng cầu dân ý lần thứ hai được tổ chức năm 2010, cũng bàn về cùng một chủ đề, lần này, nhân dân đã chấp thuận Hiệp ước Lisbon.
Trưng cầu dân ý có thể trở thành công cụ lợi hại và đáng ngờ trong tay nhà lãnh đạo. Tôi xin đưa ra hai giả thuyết về trường hợp của Trung Quốc và Bắc Triều Tiên:
Trung Quốc và Nhật Bản hiện đang có nhiều bất đồng về chủ quyền ở đảo Senkaku theo cách gọi của Nhật và Điếu Ngư theo cách gọi của Trung Quốc. Các nhà lãnh đạo Trung Quốc có thể tiến hành chiến tranh với Nhật Bản, một mặt để khẳng định tinh thần dân tộc và củng cố quyền lực của họ, mặt khác đánh lạc hướng dư luận tại Trung Quốc, vì họ không giải quyết được các vấn đề quan trọng như ô nhiễm môi trường, nông dân bị tước đoạt ruộng đất, mức độ chênh lệch giàu nghèo và bất công xã hội ngày càng tăng. Họ sẽ áp dụng phương pháp theo kiểu Machiavel, khi có khó khăn ở trong nước, và có lực lượng cạnh tranh, cần tiến hành chiến tranh với nước ngoài vừa để loại bỏ đối thủ vừa để củng cố quyền lực. Vũ khí lợi hại là trưng cầu dân ý, vì báo chí là công cụ trong tay các nhà lãnh đạo, họ sẽ tiến hành tuyên truyền để ca ngợi cuộc chiến chính nghĩa sẽ tiến hành để đòi lại đất đai, họ sẽ khoét sâu lòng thù hận với người Nhật, bằng cánh nói nhiều về thời kỳ chiếm đóng của quân đội Nhật, và vụ thảm sát tại Nam Kinh. Nhiều người Trung Quốc chỉ tiếp nhận thông tin một chiều, nên khả năng phân tích các chính sách kinh tế, xã hội, bị hạn chế. Khi thời điểm thích hợp, các nhà lãnh đạo sẽ tiến hành trưng cầu dân ý về vấn đề có nên đánh để lấy lại đảo Điếu Ngư không. Do chủ nghĩa dân tộc cực đoan được tuyên truyền có hệ thống, đã ăn sâu vào suy nghĩ của nhiều người, rất có thể người dân Trung Quốc sẽ bỏ phiếu đồng ý chiến tranh, khi đó các nhà lãnh đạo có đầy đủ cơ sở để tuyên chiến, viện cớ ý nguyện của nhân dân muốn như vậy, họ chỉ là những người thực hiện mong muốn đó. Trong thực tế, tiến hành chiến tranh là ý muốn của vài người, nhưng nó đã được hợp pháp hóa bằng trưng cầu dân ý, nhờ công cụ đắc lực là các phương tiện truyền thông, nhân dân trở thành con rối trong tay nhà lãnh đạo.
Tình trạng ở Bắc Triều Tiên còn đáng lo ngại hơn, vì đất nước này bị cách li khá lâu, người dân không có cơ hội tiếp cận với các thông tin đa chiều, họ chỉ đọc báo, nghe đài của Nhà nước, đất nước này đã trở thành Nhà nước phong kiến, người Bắc Triều Tiên đang sống theo nhịp sống của con người vào những năm 50 trong thế kỉ 20. Tư duy của họ bị kiểm soát. Nếu có một cuộc trưng cầu dân ý, để biết nhân dân có tin tưởng vào chế độ, coi Kim Nhật Thành (Kim Il-sung) là mặt trời vĩnh cửu, Kim Chính Nhật (Kim Jong-il) là lãnh tụ vĩ đại, và Kim Chính Ân (Kim Jong-un) là nguyên soái tài năng, Bắc Triều Tiên có cần tập trung trí tuệ và của cải để có được vũ khí hạt nhân chống lại kẻ thù không. Chắc chắn đa số người dân sẽ bỏ phiếu ủng hộ.
Dominique de Villiers, nhà báo của kênh truyền hình M6, khi làm bộ phim tài liệu về Bắc Triều Tiên, đã gặp gỡ nhiều người gần gũi với gia đình họ Kim, trong đó có đầu bếp người Nhật, nấu ăn cho Kim Chính Nhật trong suốt 11 năm, một nữ nghệ sĩ được gia đình họ Kim sùng ái nhất, một họa sĩ chuyên vẽ tranh cổ động... Nhà báo người Pháp cũng phỏng vấn những người Bắc Triều Tiên đã đào thoát được sang Nam Triều Tiên. Khi ông hỏi họ: “Nếu bây giờ Bắc Triều Tiên mở cửa, và theo mô hình dân chủ, người dân Bắc Triều Tiên sẽ phản ứng thế nào?”, có người trả lời: “Ông bàn về dân chủ với họ, họ sẽ ngơ ngác và không biết phải làm gì đâu”.
Trưng cầu dân ý phù hợp hơn ở các thể chế dân chủ vì người dân ý thức được các quyền cơ bản của mình, hơn nữa việc giám sát quyền lực luôn được đảm bảo bằng một nền tư pháp độc lập, tình trạng lạm dụng quyền lực sẽ được giảm bớt, các thủ tục tiến hành bầu cử sẽ được giám sát, báo trí được tự do đưa tin và phát hiện các sai phạm. Trưng cầu dân ý nếu được tổ chức ở các nước thiếu dân chủ, sẽ khiến nhiều người tỏ ra nghi ngờ.
Kết luận
Đối với trường hợp Việt Nam, các trí thức đã đề nghị Hiến pháp cần được đưa ra cho toàn dân phúc quyết. Nhiều người là cán bộ công chức cũng đồng ý với sáng kiến này. Mong muốn của họ phản ánh ý nguyện của nhiều người khác, chính vì vậy, việc để nhân dân phúc quyết Hiến pháp là phù hợp với nguyện vọng và lợi ích chung. Nhưng để quyền phúc quyết Hiến pháp thực sự có ý nghĩa, đất nước cần có một bản Hiến pháp tiến bộ, nhân dân cần có cơ hội tìm hiểu kĩ hơn về các quyền cơ bản của mình, trong đó có quyền phúc quyết Hiến pháp. Trưng cầu dân ý về Hiến pháp cần gắn với những thay đổi cơ bản về chính trị, để quyền lực thực sự thuộc về nhân dân.
P. T. Đ.
Tác giả gửi trực tiếp cho BVN.
Tài liệu tham khảo:
-
Bernard Chantebout (2012). Le droit constitutionnel. Sirey Université.
-
Pierre Pactet & Melin-Soucramanien (2007). Le droit constitutionnel. Sirey Université.
-
La Constitution française de 1958
-
La Constitution italienne de 1948
-
http://www.agoravox.fr/tribune-libre/article/les-lecons-du-referendum-suisse-66107