16/04/2010

Cần một nền hành chính vận hành tự động!

TS. Nguyễn Sỹ Phương (CHLB Đức)
Cái đầu đề (có thể do báo "lề phải" đặt thay tác giả) tưởng như chỉ nói chuyện "cải cách hành chính" tức những chuyện thủ tục hình thức kiểu "một cửa một dấu"..., nhưng thực chất đã đặt những vấn đề bản chất của hệ thống chính quyền theo tiêu chí "pháp trị". Có những ý rất hay như: "Đối tượng điều chỉnh của luật pháp là các mối quan hệ pháp lý, đặc biệt giữa nhà nước nắm quyền lực và từng người dân đóng vai trò đồng chủ nhân đất nước đã trao quyền lực cho nhà nước, vì vậy để bảo đảm vai trò chủ nhân đó cho họ nhất thiết phải xây dựng được cơ chế pháp lý cho phép họ được quyền chống lại (đây là khái niệm pháp lý phổ biến bậc nhất tại các nước hiện đại, tương tự như phiếu chống trong bầu cử) bất cứ quyết định hành chính sai trái nào của nhà nước đối với họ".

Muốn vậy, theo tác giả, thì "điều kiện tiên quyết hiện nay là phải tiếp tục xây dựng được một Quốc hội đáp ứng được kỳ vọng của người dân: là cơ quan quyền lực cao nhất, hoạt động thường kỳ như các nước, chứ không thể định kỳ như hiện nay, đảm bảo mọi điều kiện cho đại biểu Quốc hội phải làm đúng vai trò thay mặt người dân mà họ đã gửi gắm niềm tin nơi lá phiếu". và "Do quy trình chống lại quyết định hành chính bao giờ cũng kết thúc tại tòa án, nên đòi hỏi tòa án phải bảo đảm được phán quyết của mình hoàn toàn độc lập, nếu không mọi cố gắng cải cách hành chính áp dụng trong các công đoạn trước đó trở nên vô nghĩa; tự tòa án làm hỏng tính công minh của pháp luật, đánh mất luôn niềm tin của người dân".

Té ra cuối cùng tác giả đòi "tam quyền phân lập" rồi còn gì? Một số người đã từng mỉa mai rằng ý này "cũ rích, theo đuôi tư bản...". Nhưng không thế thì cái lời khẳng định sau đây của tác giả có vẻ như... khôi hài (nếu không do ông đang sống ở nước Đức tư bản nên không biết thực tế Việt Nam): "Tất cả những điều kiện đó đều đang nằm trong tầm tay hiện nay của Quốc hội, vấn đề còn lại chỉ nằm ở ý chí Quốc hội". Đọc đến đây, chắc các vị đại biểu đều cười ồ lên, còn người dân thì rất thèm nghe một lời bình của đồng chí Chủ tịch (Quốc hội)!

Bauxite Việt Nam
Người dân làm thủ tục tại Phòng Công chứng
số 5, quận Gò Vấp, TPHCM. Ảnh: Lê Toàn.


(TBKTSG) - Báo chí đang bàn nhiều về Đề án 30 (đề án cải cách thủ tục hành chính), nhằm vào bốn mục tiêu: Rà soát những thủ tục không cần thiết, không hợp lý, không hợp pháp; hoàn thiện chất lượng các quyết định; cắt giảm tối thiểu 30% số thủ tục; pháp lý hóa những thủ tục hành chính cần thiết, hợp lý, nhưng chưa hợp pháp.



Đề án đã qua giai đoạn 1, thống kê, công khai, tới nay được 5.700 thủ tục hành chính với 8.000 văn bản quy định, mẫu đơn, tờ khai, và 91.000 biểu mẫu, tại 4 cấp chính quyền. Đề án này được đông đảo dân chúng chờ đón, ủng hộ, bởi trước hết nhờ đó họ bớt được hao tổn tiền bạc, thời gian, cân não.

Thủ tục hành chính ở ta theo nguyên lý nhà nước pháp quyền, nên về nguyên tắc giống hầu hết các nước trên thế giới, cũng bắt nguồn từ Hiến pháp đến văn bản lập pháp của Quốc hội, Hội đồng nhân dân, tới văn bản lập quy của Chính phủ, các bộ, tỉnh thành, các khâu trung gian, cuối cùng đến cấp cơ sở là những văn bản hành chính quy định các thủ tục (thủ tục hành chính): người dân, cơ quan, tổ chức phải có những hồ sơ gì, mẫu đơn, tờ khai nào, nộp ở đâu, lệ phí, thời hạn nộp và nhận kết quả... Với mục tiêu loại bỏ tối thiểu 30% thủ tục hiện hành theo tiêu thức: cần thiết, hợp lý, hợp pháp, Đề án 30 có nhiệm vụ giải quyết sản phẩm của quá khứ, bằng đội ngũ cải cách đề án.

Điều chắc chắn là xưa nay khi ban hành các thủ tục hành chính, cấp thẩm quyền cũng phải chứng minh được nó cần thiết, hợp lý, hợp pháp.

Vậy có thể coi đội ngũ cải cách đề án như một cấp giám định văn bản pháp lý, vốn là chức năng của cơ quan hành chính về tư pháp, nhưng định kỳ, cứ sau bao nhiêu năm lại phải tiến hành một lần, nếu nền pháp trị nước ta vẫn như hiện nay.

Giữa hai kỳ kiểm tra đó, người dân vẫn phải gánh chịu những thủ tục không cần thiết, không hợp lý, không hợp pháp (vi phạm pháp luật) vốn không được phép có trong một nhà nước pháp trị, mà ở các nước hiện đại, trong trường hợp đó cấp ra văn bản phải chịu trách nhiệm pháp lý (bị khiếu nại, bị kiện), cấp lãnh đạo mất tín nhiệm (dân chúng phản đối, mất phiếu bầu) và nhà nước buộc phải bồi thường thiệt hại (công bằng với người dân, họ phải đền khi gây thiệt hại nhà nước). Ở họ, vì vậy hiếm khi xảy ra, và nếu có thì cũng tự động được khắc phục kịp thời, không cần đến biện pháp rà soát kiểm tra như ta.

Muốn có được một nền hành chính vận hành tự động như họ, không thể không bắt đầu từ gốc rễ: cải cách triệt để nền pháp trị đất nước, nhất là công nghệ làm luật. Trước hết cần tách bạch giữa văn bản lập pháp và văn bản lập quy như ở các nước hiện đại. Ở họ, văn bản lập pháp là văn bản do cơ quan dân cử ban hành theo thẩm quyền hiến định, hoặc do cơ quan hành pháp nhưng nhất thiết phải được một điều luật cụ thể trong văn bản lập pháp ủy quyền (vẫn mang ý nghĩa lập pháp), có hiệu lực chế tài cả cơ quan công quyền lẫn người dân, từ thời điểm nó có hiệu lực.

Bắt đầu từ thời điểm đó, không chỉ nhà nước có quyền buộc dân mà hơn hết dân được quyền buộc cơ quan nhà nước liên quan phải thực thi, không cần biết bất kỳ lý do gì họ đưa ra, nếu không, xảy ra thiệt hại, nhà nước phải bồi thường.

Văn bản lập quy (nghị định, thông tư, chỉ thị, hướng dẫn...) là văn bản của cơ quan hành pháp các cấp, hướng dẫn thi hành văn bản lập pháp, được coi là công nghệ thực thi chức năng của họ, hoàn toàn không mang nghĩa áp đặt chuẩn mực pháp lý cho người dân, nên thực ra người dân không cần biết đến. Trong đó khâu cuối cùng là thủ tục hành chính, người dân buộc phải biết và chấp hành chỉ khi văn bản lập pháp quy định cụ thể điều đó.

Chẳng hạn, Bộ luật Xã hội Đức quy định, bất cứ người dân nào không thể trang trải được cuộc sống tối thiểu, nếu đệ đơn, đều được trợ cấp 359 euro/tháng/người. Do có quy phạm “đệ đơn”, nên người dân phải thực hiện thủ tục hành chính đệ đơn theo biểu mẫu, nhưng ý nghĩa của nó là để bảo đảm nhà nước cấp đúng đối tượng và kiểm soát chính cơ quan cấp phát đó (điều ở ta thường bị ngộ nhận, đơn từ là để bắt người dân phải xin họ, không nhận thức được điều ngược lại để nhà nước kiểm soát chính họ).

Năm 2009, bộ luật trên quy định tiếp, mỗi con đi học của người hưởng trợ cấp xã hội, đầu mỗi năm học được cấp 100 euro tiền mua sách vở. Điều khoản này không có quy phạm “đệ đơn”, lập tức cơ quan thực thi cứ thế tự động chuyển tiền vào tài khoản cho họ, không cần thủ tục hành chính. Ưu việt thủ tục hành chính của họ có được là nhờ nguyên lý phổ quát của nhà nước pháp trị, người dân được phép làm những gì pháp luật không cấm và nhà nước chỉ được làm những gì pháp luật cho phép, đã được lượng hóa trong luật.

Khái niệm “những gì” trong nguyên lý trên chính là những chuẩn mực, thước đo pháp lý, ở họ luôn cân đong đo đếm được. Chẳng hạn, Luật Nhập cư Đức, so với các văn bản pháp lý nhập khẩu lao động nước ta, cả hai đều cho phép nhập khẩu lao động bậc cao. Nhưng khác ta, luật họ, điều 19 đưa ra quy phạm định lượng, lao động bậc cao phải có lương từ 7.050 euro/tháng (năm 2005) - không một cấp thi hành nào có thể làm sai lệch.

Trong khi đó, văn bản lập pháp ở nước ta nhiều quy phạm không thể định lượng, hậu quả là thủ tục hành chính và các văn bản pháp quy lại quyết định chính số phận văn bản lập pháp, và theo đó là đời sống pháp luật toàn xã hội có liên quan: vô số văn bản luật tới thời điểm hiệu lực vẫn không thể thi hành (nghĩa là chính nhà nước đã vi phạm pháp luật, và như vậy sao lại bất bình đẳng đòi người dân thượng tôn?) chỉ vì chưa có văn bản pháp quy, hoặc chúng đưa ra các quy phạm, chuẩn mực trái văn bản lập pháp, không có cơ chế bãi bỏ nó kịp thời; nghĩa là cấp và người hành xử có thể quyết định luật pháp chứ không phải luật pháp quyết định họ như ở các nước hiện đại.

Vì vậy cải cách thủ tục hành chính hiện nay, nếu muốn đạt tới chuẩn mực và nghiêm minh như các nước hiện đại, đối tượng Đề án 30 không thể giới hạn lại ở thủ tục hành chính, mà cần truy về gốc rễ, cải cách nền pháp trị ở ta. Quốc hội, Hội đồng nhân dân các cấp phải rà soát xem xét lại tất cả văn bản lập pháp đã ban hành. Đưa những chuẩn mực quy phạm mang tính phổ quát từ văn bản lập quy vào văn bản lập pháp (quy trình các nước hiện đại khi sửa đổi văn bản lập pháp đều tổng kết thực tế, tập hợp các đề xuất từ cấp thực thi thủ tục hành chính). Giới hạn đến mức thấp nhất những quy phạm lập pháp cần ủy quyền cho văn bản lập quy. Xác định thời điểm hiệu lực của văn bản lập pháp phải tính trước khả năng thực thi của cơ quan hành pháp. Phân cấp hợp lý thẩm quyền ban hành văn bản lập pháp về cho Hội đồng nhân dân.

Muốn vậy điều kiện tiên quyết hiện nay là phải tiếp tục xây dựng được một Quốc hội đáp ứng được kỳ vọng của người dân: là cơ quan quyền lực cao nhất, hoạt động thường kỳ như các nước, chứ không thể định kỳ như hiện nay, đảm bảo mọi điều kiện cho đại biểu Quốc hội phải làm đúng vai trò thay mặt người dân mà họ đã gửi gắm niềm tin nơi lá phiếu. Tất cả những điều kiện đó đều đang nằm trong tầm tay hiện nay của Quốc hội, vấn đề còn lại chỉ nằm ở ý chí Quốc hội.

Đối tượng điều chỉnh của luật pháp là các mối quan hệ pháp lý, đặc biệt giữa nhà nước nắm quyền lực và từng người dân đóng vai trò đồng chủ nhân đất nước đã trao quyền lực cho nhà nước, vì vậy để bảo đảm vai trò chủ nhân đó cho họ nhất thiết phải xây dựng được cơ chế pháp lý cho phép họ được quyền chống lại (đây là khái niệm pháp lý phổ biến bậc nhất tại các nước hiện đại, tương tự như phiếu chống trong bầu cử) bất cứ quyết định hành chính sai trái nào của nhà nước đối với họ. Đồng thời đó cũng là biện pháp nhà nước kiểm tra tự động hữu hiệu nhất đối với mọi thủ tục hành chính, nhờ sử dụng đối tượng chịu tác động của thủ tục hành chính kiểm tra lại chính thủ tục đó.

Ở các nước hiện đại, mọi thủ tục hành chính, khi đưa ra quyết định, xử phạt, đòi hỏi, từ chối đối với bất kỳ đơn từ nào, dù nhỏ nhặt đến đâu, như phạt vi cảnh, đỗ xe sai, các loại đơn từ, đều bắt buộc phải có mục hướng dẫn thủ tục chống lại quyết định đó bằng con đường pháp lý, từ kháng lại, khiếu nại đến khởi kiện các cấp, chỉ rõ địa chỉ, thời hạn; nếu không quyết định hành chính đó không có hiệu lực pháp lý. Có thể hình dung qua quy trình Đức trục xuất người nước ngoài hiện nay.

Khi người nước ngoài không thỏa mãn điều kiện được phép ở lại Đức, Luật Ngoại kiều Đức quy định: Sở Ngoại kiều phải gửi giấy thông báo ý định không cấp giấy phép lưu trú cho họ, (trong đó có dòng hướng dẫn pháp lý: Nếu ông bà không đồng ý, xin gửi đơn chống lại cho chúng tôi trong vòng một tháng). Nếu đơn chống không kết quả, đương sự được hướng dẫn tiếp tục chuyển lên một cấp; nếu vẫn bị bác bỏ, chuyển tiếp qua Ủy ban cứu xét các trường hợp đặc biệt, rồi Ủy ban khiếu nại Quốc hội, cuối cùng là Tòa án. Chỉ sau công đoạn này Sở Ngoại kiều mới được phép trục xuất theo phương thức báo trước.

Do quy trình chống lại quyết định hành chính bao giờ cũng kết thúc tại tòa án, nên đòi hỏi tòa án phải bảo đảm được phán quyết của mình hoàn toàn độc lập, nếu không mọi cố gắng cải cách hành chính áp dụng trong các công đoạn trước đó trở nên vô nghĩa; tự tòa án làm hỏng tính công minh của pháp luật, đánh mất luôn niềm tin của người dân.

Quyền làm chủ của người dân, ngày nay không một nhà nước nào trên thế giới không long trọng ghi vào Hiến pháp, nhưng chỉ trở thành thực tế ở những nước, khi áp dụng quyết định hành chính đối với người dân (chứ không phải nhân dân chung chung), vẫn đồng thời bảo đảm được cho họ thực thi quyền đó.

NSP

Nguồn: Kinh tế Sài Gòn Online 20/10/2009