13/09/2011

Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp

Phan Thành Đạt

Un gouvernement n’a pas d’oreilles pour écouter, n’a pas de tête pour diriger.

Proverbe latin

Một Nhà nước không biết lắng nghe, sẽ không có đủ trí tuệ để lãnh đạo.

Tục ngữ La-tinh

Kỳ 1

I. Giới thiệu chung về Hiến pháp

Hiến pháp là một văn bản có giá trị cao nhất trong hệ thống luật pháp của một đất nước. Hiến pháp quy định hình thức tổ chức của Nhà nước và xác định các mối quan hệ giữa các cơ quan công quyền và nhân dân, đồng thời Hiến pháp cũng nêu rõ các quyền tự do cơ bản của con người và bảo vệ các quyền đó. Hiến pháp bao gồm hai loại: Hiến pháp mềm và Hiến pháp cứng, hay còn được gọi là Hiến pháp dễ sửa và Hiến pháp khó sửa.

Hiến pháp mềm là những nguyên tắc bất thành văn, đó là những quy định mang tính phong tục, tập quán tồn tại lâu đời mà chế độ quân chủ dưới thời phong kiến phải tuân theo. Ví dụ, quyền lực của vương quốc phải được trao cho người con trai cả của vua, vua phải được giáo hội phong vương, và quyền lực không được trao cho phụ nữ trong hoàng tộc. Hiến pháp mềm vẫn đang được một số nước áp dụng, tuy nhiên Hiến pháp mềm được bổ sung bằng một số văn bản viết. Việc sửa đổi một điều trong Hiến pháp mềm cũng dễ dàng giống như sửa đổi một đạo luật, và như vậy không có sự khác nhau giữa luật và Hiến pháp. Một số nước như Anh, Israel, Ả-rập Xê-út vẫn đang áp dụng Hiến pháp mềm. Nước Anh mặc dù không có Hiến pháp thành văn nhưng một số nguyên tắc cơ bản như bảo vệ quyền con người hay mối quan hệ giữa Nghị viện và Hoàng gia lại được quy định bằng văn bản viết. Ví dụ bản “La Magna Carta”, bản Hiến chương năm 1215 quy định nhà vua phải từ bỏ một số quyền lực, hay bản “Bill of Rights” năm 1689 quy định các quyền cơ bản của công dân mà chế độ quân chủ phải tôn trọng.

Hiếp pháp cứng hay còn gọi là Hiến pháp khó sửa được hầu hết các quốc gia sử dụng. Sửa đổi Hiến pháp cứng khác với sửa đổi một đạo luật bởi vì các nguyên tắc sửa đổi được Hiến pháp quy định khác với sửa đổi luật. Thông thường Hiến pháp được sửa đổi thông qua hai cách:

– Các điều sửa đổi sẽ được đệ trình trước toàn dân, nhân dân sẽ phúc quyết thông qua hình thức trưng cầu dân ý.

– Hiến pháp sẽ được sửa đổi với 2/3 hay 3/4 số phiếu tán thành của Nghị viện gồm cả Thượng viện và Hạ viện ở các quốc gia có hai cơ quan dân biểu, hoặc của Quốc hội ở các quốc gia có một cơ quan dân biểu.

Các nguyên tắc sửa đổi của Hiến pháp cứng sẽ rất khó thực hiện nếu không có sự thống nhất của đa số nhân dân hoặc nghị sĩ.

Nhân loại đã biết đến những bản Hiến pháp thành văn đầu tiên (Hiến pháp cứng) như Hiến pháp nước Cộng hòa Saint-Marin năm 1600, bản Hiến pháp đầu tiên của một quốc gia nhỏ bé nằm trong lòng nước Ý, tiếp theo là bản Hiến pháp của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ ngày 17 tháng 9 năm 1787 và bản Hiến pháp của Pháp ngày 3 tháng 9 năm 1791.

II. Các bản Hiến pháp dân chủ tiêu biểu trên thế giới

2.1. Hiến pháp Mỹ ngày 17 tháng 9 năm 1787

Đây là một trong những bản Hiến pháp có ảnh hưởng lớn nhất đối với quá trình xây dựng nền dân chủ ở các nước trên thế giới. Bản Hiến pháp tuy ngắn gọn nhưng đã đưa ra được những nguyên tắc cơ bản của một nền dân chủ tiêu biểu, đó là bảo vệ các quyền tự do của công dân, xây dựng một nhà nước pháp quyền theo chính thể liên bang, và tôn trọng nguyên tắc tam quyền phân lập.

Bản Hiến pháp gồm lời giới thiệu, và bảy điều cơ bản được chia ra thành các mục nhỏ. Lời giới thiệu của bản Hiến pháp: “Chúng tôi, nhân dân Hợp chủng quốc Hoa Kỳ, với mục đích xây dựng một liên minh hoàn thiện, nhằm thiết lập nền luật pháp và đảm bảo nền hòa bình ở trong nước, nhằm tăng cường quốc phòng đồng thời đóng góp vào sự phát triển và thịnh vượng chung, chúng tôi mong muốn đảm bảo những lợi ích của tự do cho chính nhân dân chúng tôi và cho các thế hệ mai sau. Chúng tôi thừa lệnh và ban ra bản Hiến pháp này, bản Hiến pháp của nước Mỹ”.

Điều 1 xác định rõ các quyền hạn của Nghị viện, bao gồm Thượng viện và Hạ viện. Các nghị sĩ được nhân dân trực tiếp bầu ra. Số lượng dân biểu ở Hạ viện được quy định theo số dân ở các bang, còn ở Thượng viện, mỗi bang chỉ có hai đại diện cho dù dân số ở các bang rất chênh lệch.

Điều 2 quy định quyền hạn của cơ quan hành pháp mà ở đây là Tổng thống Mỹ:

“Không ai được bầu làm Tổng thống nếu như người đó không phải là công dân Mỹ từ khi mới ra đời, hay người đó chưa phải là công dân Mỹ khi bản Hiến pháp này được thông qua. Công dân phải từ 35 tuổi trở lên mới được là ứng cử viên Tổng thống”.

“Tổng thống sẽ được nhận một khoản thù lao trong thời gian phụng sự của mình, giá trị của khoản thù lao ấy không được thay đổi trong suốt thời gian đương nhiệm. Tổng thống sẽ không được nhận bất cứ một khoản thù lao nào khác của nước Mỹ hay của các bang”.

Trước khi nhận chức, Tổng thống sẽ tuyên thệ hay sẽ tuyên bố như sau: “Tôi xin thề (hay tôi tuyên bố), tôi sẽ luôn trung thành và đảm đương tốt nhiệm vụ của Tổng thống Mỹ, với khả năng quyền hạn của mình, tôi sẽ bảo vệ, giữ gìn những giá trị của bản Hiến pháp Mỹ”.

Các nhà soạn thảo Hiến pháp viết ra điều này vì họ giữ gìn được những lễ nghi của cha ông, những nghi thức tôn giáo có từ thời Trung cổ được du nhập từ Châu Âu bởi những người nhập cư. Đó là nghi lễ phong tặng danh hiệu Hiệp sĩ. Người được phong danh hiệu Hiệp sĩ phải là người dũng cảm và lập được những chiến công. Để được phong tặng danh hiệu này, họ phải trải qua một đêm trắng, cầu nguyện bên cây thánh giá. Họ phải thề sẽ luôn chiến đấu bảo vệ lẽ phải, bảo vệ niềm tin và bênh vực những người yếu đuối. Họ không được dùng sức mạnh để làm điều ác. Nếu họ vi phạm những nguyên tắc của bộ luật Hiệp sĩ, họ sẽ bị rút phép thông công và bị mất danh dự. Nghi lễ bãi bỏ danh hiệu Hiệp sĩ diễn ra quanh một bãi phân bò với sự tham gia của các Hiệp sĩ khác, thanh gươm của Hiệp sĩ bị phế truất, bị bẻ gẫy.

Các nhà soạn thảo Hiến pháp dựa trên nghi lễ này, và họ mong muốn Tổng thống Mỹ phải là một hiệp sĩ bảo vệ lẽ phải, bảo vệ Hiến pháp và đặc biệt phải trung thực. Tổng thống Nixon đã phải trả giá cho sự gian dối của mình trong vụ Watergate khi cho đặt máy ghi âm để nghe trộm tin tức của Đảng Dân chủ trong chiến dịch tái tranh cử Tổng thống của mình.

Điều 3 xác định quyền hạn của cơ quan lập pháp. Cơ quan này độc lập, các quan tòa có nhiều quyền hạn và được luật pháp bảo vệ. Họ không thể bị bãi miễn và có quyền giữ chức vụ đến suốt đời nếu không vi phạm pháp luật.

Các điều còn lại quy định quyền hạn của Nhà nước liên bang và các bang cùng các thủ tục sửa đổi Hiến pháp.

Bản Hiến pháp được hoàn thiện sau 27 lần sửa đổi. Các quyền tự do ngôn luận, tự do tôn giáo, tự do hội họp được bổ sung qua lần sửa đổi thứ nhất. Chế độ nô lệ được bãi bỏ qua lần sửa đổi thứ 13. Lần sửa đổi quan trọng này gắn liền với sự nghiệp của Tổng thống Abraham Lincoln. Ông nhận xét rằng nếu chế độ nô lệ không bị coi là xấu xa thì sẽ chẳng có gì là xấu xa cả, để xã hội trở nên tốt đẹp hơn cần phải loại bỏ chế độ người bóc lột người. Lần sửa đổi thứ 19 khẳng định quyền bình đẳng giới. Lần sửa đổi thứ 24 thừa nhận rằng các công dân được bầu ra Tổng thống hay các đại cử tri và quyền bầu cử của họ không thể bị tước đoạt vì không đóng thuế.

Hiến pháp Mỹ ngày 17 tháng 9 năm 1787 đã tồn tại được 224 năm. Bản Hiến pháp này vẫn đang được áp dụng, đó là điều kì diệu, minh chứng cho sức sống lâu bền của một bản Hiến pháp. Các nguyên tắc được nêu ra cách đây hơn hai thế kỷ vẫn giữ nguyên giá trị cho đến ngày nay. Ví dụ như nguyên tắc tam quyền phân lập. Các nhà soạn thảo Hiến pháp rất lo lắng khi nghĩ đến sự lạm quyền của nhà nước. Theo họ, nếu không có sự tách biệt rõ ràng về vai trò của ba cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp sẽ dẫn đến độc tài, hoặc sẽ là mầm mống của các chính thể đầu sỏ, độc đoán. Vì vậy họ cố gắng tạo sự độc lập giữa ba cơ quan này. Alexander Hamilton, một trong các tác giả của bản Hiến pháp đã viết những lời sáng suốt dưới đây, trong quá trình chuẩn bị biên soạn Hiến pháp: “Con người thường yêu quyền lực, nếu trao quyền lực cho số đông, thiểu số sẽ bị chèn ép, còn nếu trao quyền lực cho thiểu số, số đông sẽ bị chèn ép”. Để chế ra phương thuốc chống căn bệnh quyền lực, cách duy nhất là dùng quyền lực để ngăn chặn quyền lực theo cách nói của Montesquieu. Nghĩa là phải áp dụng nguyên tắc phân quyền, một cơ quan soạn luật, một cơ quan thi hành và cơ quan thứ ba kiểm soát và xét xử hai cơ quan kia. Chính vì vậy người Mỹ đã áp dụng triệt để nguyên tắc tam quyền phân lập. Khi bản Hiến pháp mới được ban hành, nước Mỹ vẫn còn là một đất nước rất nghèo (nước Mỹ khi đó chỉ có khoảng 4 triệu dân, chủ yếu người Mỹ sống bằng nghề buôn bán hàng hải với Châu Âu và nông nghiệp), thì ngày nay khi đã trở thành một cường quốc số một thế giới với hơn 300 triệu dân, bản Hiến pháp vẫn đang được áp dụng. Điều này đánh dấu thành công rất lớn của những người soạn thảo Hiến pháp. Họ đã viết ra một bản Hiến pháp cho thế hệ tương lai.

2.2. Hiến pháp nước Cộng hòa Pháp, ngày 4 tháng 10 năm 1958

Nước Pháp từ cách mạng 1789 đến nay đã biên soạn 15 bản Hiến pháp. Hiến pháp năm 1958 được viết ra để giải quyết những khó khăn cho nước Pháp, một là cuộc khủng hoảng của nền cộng hòa thứ 4 kể từ thất bại của Pháp tại Đông Dương, hai là cuộc khủng hoảng chính trị tại Algerie. Bản Hiến pháp đã được 85% dân Pháp bỏ phiếu ủng hộ thông qua trưng cầu dân ý ngày 28 tháng 9 năm 1958. Hiến pháp bao gồm 89 điều và đã được sửa đổi 24 lần. Bản Hiến pháp đã thiết lập nền Cộng hòa thứ 5. Đây là một bản Hiến pháp dân chủ và rất linh hoạt. Cùng với Luật Cơ bản Đức, bản Hiến pháp này có ảnh hưởng sâu rộng ở Châu Âu. Các nước Đông Âu đã dựa theo hai bản Hiến pháp này để biên soạn Hiến pháp mới cho mình sau khi khối Xã hội chủ nghĩa sụp đổ. Hiến pháp xác nhận nước Pháp là một nước Cộng hòa, một số quyền lực được chuyển giao cho các vùng và nước Pháp theo chế độ Nghị viện.

Vì bản Hiến pháp được soạn ra để giải quyết tình hình chính trị khó khăn lúc ấy nên có nhiều thiếu sót, ví dụ như các quyền con người không được nêu rõ trong Hiến pháp. Để bổ sung cho khiếm khuyết này, năm 1971, Hội đồng Hiến pháp đã có một quyết định mang tính lịch sử, quyết định có tên “Tự do lập hội”. Theo đó bản tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền ngày 26 tháng 8 năm 1789 và lời tựa của bản Hiến pháp năm 1946 được bổ sung vào Hiến pháp năm 1958. Năm 2004, Hiến pháp được bổ sung thêm bản Hiến chương về môi trường gồm 10 điều. Như vậy Hiến pháp năm 1958 có 151 điều, trong đó bao gồm một số điều tiêu biểu dưới đây:

Theo bản tuyên ngôn nhân quyền và dân quyền năm 1789:

– Điều 2 xác định mục đích của tất cả các tổ chức chính trị là bảo vệ các quyền tự nhiên và vĩnh cửu của con người. Đó là các quyền tự do, quyền sở hữu, quyền được đảm bảo an toàn, quyền đối kháng khi bị áp bức.

– Điều 4 quy định tự do là có thể làm tất cả những gì mà không hại đến người khác, đó là các quyền tự nhiên của mỗi người. Các quyền ấy cũng có giới hạn là làm sao phải đảm bảo cho những người khác cũng được hưởng các quyền tự do, và những giới hạn ấy được quy định bằng pháp luật.

– Điều 11 khẳng định tự do trình bày suy nghĩ và ý kiến của mình là một trong những quyền cao quý nhất của con người. Mỗi công dân có quyền nói, viết hay in ra các văn bản trình bày suy nghĩ của mình, trừ khi lạm dụng các quyền ấy trong một số trường hợp được pháp luật quy định.

Theo lời tựa của bản Hiến pháp năm 1946:

– Điều 11 nêu rõ nhà nước đảm bảo cho tất cả công dân, nhất là người già và trẻ em được khám, chữa bệnh và có chế độ bảo hiểm, chế độ nghỉ dưỡng. Tất cả mọi người tùy theo điều kiện tuổi tác, tình trạng sức khỏe hay tình trạng tâm lý, hoặc ở những hoàn cảnh kinh tế khác nhau, người không có khả năng làm việc được hưởng những điều kiện thích hợp để tồn tại.

– Điều 14 khẳng định Cộng hòa Pháp luôn trung thành với những truyền thống tốt đẹp của mình. Nước Pháp tôn trọng luật quốc tế và sẽ không tiến hành bất cứ cuộc chiến tranh nào với mục đích chinh phục nước khác. Nước Pháp không bao giờ sử dụng sức mạng của mình để chống lại tự do của các dân tộc khác.

Hiến pháp Cộng hòa Pháp qua 24 lần sửa đổi để phù hợp với luật của Tòa án về quyền con người của Hội đồng Châu Âu và luật của Liên minh Châu Âu. Về cơ bản, bản Hiến pháp này vẫn giữ nguyên các tiêu chuẩn về dân chủ như: bảo vệ quyền con người, tôn trọng nguyên tắc tam quyền phân lập. Tuy vậy thể chế nghị viện của Pháp đang dần chuyển hóa thành thể chế tổng thống theo mô hình của nước Mỹ. Qua lần sửa đổi Hiến pháp năm 1962 dưới thời Tổng thống Charles de Gaulle, Tổng thống Pháp từ đó do người dân trực tiếp bầu chọn. Hiến pháp ngày 4 tháng 10 năm 1958 đã được các nước như Bungari, Ba Lan, Rumani… nguyên cứu và dựa theo để viết ra các bản Hiến pháp mới vào năm 1991. Ngoài ra bản Hiến pháp này có ảnh hưởng rất lớn ở các nước Châu phi như Marốc, Algeria, Mali, Senegan…, trước đây vốn là thuộc địa của Pháp.

2.3. Luật Cơ bản nước Cộng hòa Liên bang Đức

Luât Cơ bản nước Cộng hòa Liên bang Đức (tạm gọi là Hiến pháp Đức) được ban hành ngày 23 tháng 5 năm 1949, gồm 141 điều. Đây là bản Hiến pháp rất đầy đủ và chi tiết về các quyền tự do của công dân, về cơ chế của nhà nước liên bang và mối quan hệ giữa Bundestag và Bundesrat (Thượng viện và Hạ viện). Bản Hiến pháp được các nước đồng minh Mỹ, Anh, Pháp giúp đỡ biên soạn cho Cộng hòa Liên bang Đức. Sau khi bức tường Berlin sụp đổ, bản Hiến pháp dân chủ này được áp dung cho toàn bộ nước Đức thống nhất.

Luật Cơ bản xác lập một nhà nước liên bang theo cơ chế Nghị viện. Việc bảo vệ các quyền cơ bản của con người được chú trọng nhất trong bản Hiến pháp, nên được đưa lên phần đầu (từ điều 1 đến điều 20). Luật Cơ bản khẳng định các quyền này và giải thích rất chi tiết. Lý do là vì nước Đức đã trải qua một thời kỳ đau thương và xấu hổ, là đất nước đã gây ra cuộc chiến tranh thế giới thứ hai và là nước bại trận. Dưới thời Đức quốc xã, các quyền con người bị vi phạm nặng nề, 10 triệu người chết trong các trại tập trung, 5 triệu người Đức chết trong cuộc chiến, vì vậy nhiệm vụ bảo vệ quyền con người là trách nhiệm đầu tiên của các nước đồng minh khi giúp Cộng hòa Liên bang Đức soạn thảo Hiến pháp. Hơn nữa mối lo lắng trường trực về khả năng thiết lập một chế độ độc tài theo kiểu Hitler là có thể xảy ra. Chính vì vậy, để tránh nguy cơ này, các nước đồng minh muốn xây dựng một nhà nước liên bang, trong đó sức mạnh của nhà nước được chia nhỏ cho các Länder (các bang). Phe đồng minh đứng đầu là Mỹ lập ra bản Hiến pháp xây dựng nước Đức theo thể chế liên bang kiểu Mỹ, và họ đã thành công.

Luật Cơ bản Đức được sửa đổi, bổ sung nhiều lần. Nhờ có những nguyên tắc chuẩn của một thể chế Nghị viện nên tình hình chính trị của Đức về cơ bản là ổn định.

Lời tựa: “Ý thức rõ về trách nhiệm của mình trước Chúa trời và trước con người, cùng với ước muốn được đóng góp và phục vụ nền hòa bình trên thế giới, nhân dân Đức, với tư cách là thành viên bình đẳng trong một Châu Âu thống nhất, xin giới thiệu Luật Cơ bản này. Đó là Hiến pháp của nhân dân, và nhân dân nắm giữ quyền lập hiến…”.

Điều 1 khẳng định phẩm giá của con người là điều bất biến. Tất cả các cơ quan công quyền bắt buộc phải tôn trọng và bảo vệ phẩm giá của con người. Bởi vậy, nhân dân Đức tôn trọng các quyền bất khả xâm phạm vì các quyền đó gắn bó chặt chẽ với con người và là cơ sở của cộng đồng, của hòa bình và công lý trên thế giới.

Điều 2 nêu rõ quyền tự do của con người là bất khả xâm phạm, những vi phạm quyền này chỉ có thể minh chứng bằng luật pháp.

Điều 5 khẳng định mỗi người đều có quyền bày tỏ, tuyên truyền, tự do phát biểu ý kiến của mình thông qua lời nói, văn bản hay hình ảnh. Mỗi người đều có quyền được thông tin và tiếp cận các nguồn thông tin. Tự do báo chí , tự do thông tin qua đài, ti vi, điện ảnh phải được đảm bảo và không có kiểm duyệt. Các quyền này có một số giới hạn thông qua luật, và thông qua một số những quy định hợp pháp trong việc bảo vệ thanh thiếu niên, hay bảo vệ quyền được tôn trọng danh dự cá nhân. Khoa học nghệ thuật, nghiên cứu và giảng dạy phải được tự do. Tự do giảng dạy không tách rời với quy định của Hiến pháp.

Điều 70 quy định các bang (Les Länder) có quyền ban hành các đạo luật trong trường hợp mà bộ Luật Cơ bản Đức không dành cho Nhà nước liên bang quyền ban hành. Giới hạn thẩm quyền của nhà nước liên bang và các bang được phân định theo Hiến pháp. Đó là thẩm quyền riêng và thẩm quyền chung giữa Nhà nước liên bang và các bang. Có nghĩa là nếu Hiến pháp không nêu ra thẩm quyền của Nhà nước liên bang thì các thẩm quyền này thuộc về các bang.

Điều 79 dòng 3 của Hiến pháp được coi là sáng tạo và hấp dẫn nhất trong toàn bộ bản Hiến pháp: “Cấm sửa đổi Hiến pháp liên quan đến các điều xác định thể chế liên bang của nước Đức, và các điều từ số 1 đến số 20”. Có nghĩa là mô hình của Nhà nước liên bang và các quyền cơ bản bảo vệ con người trong bản Hiến pháp này là bất biến, cấm được sửa đổi. Đó cũng là mối quan tâm lớn nhất của các nước đồng minh khi giúp Cộng hòa Liên bang Đức soạn thảo Hiến pháp này.

Luật Cơ bản của Đức ngày 23 tháng 5 năm 1949 được coi là một bản Hiến pháp tiến bộ và rất chi tiết.

Sau chiến tranh thế giới thứ hai, nước Đức là một nước đầu hàng phe đồng minh, nền luật pháp được xây dựng lại từ đầu vì Đức và các nước đồng minh không thể lấy lại các bộ luật và Hiến pháp của Đức quốc xã. Trải qua quá trình xây dựng nền luật pháp cho mình, nước Đức đã hoàn thiện Luật Cơ bản và các bộ luật. Luật Cơ bản đã trở thành bản Hiến pháp có ảnh hưởng lớn ở Châu Âu. Sau khi khối Xã hội chủ nghĩa sụp đổ, các nước như Tiệp, Slovaquia, Ucraina … đã biên soạn Hiến pháp mới dựa trên Luật Cơ bản Đức.

Hiện nay bản Luật Cơ bản này được đánh giá cao nhất Châu Âu. Cùng với Hiến pháp Mỹ, Pháp, Tây Ban Nha và Ý, Luật Cơ bản Đức đã tạo dựng nền dân chủ tiêu biểu trên thế giới, và trở thành mô hình cho các nước noi theo.

(Còn tiếp)

Kỳ 2 – Sửa đổi Hiến pháp Tòa án Hiến pháp

Kỳ 3 – Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam

P.T.Đ.

Tác giả gửi trực tiếp cho BVN.