14/09/2011

Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp

Phan Thành Đạt

Kỳ 2

III. Sửa đổi Hiến pháp

Hiến pháp phải được sửa đổi cho phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh mới (nhất là trong bối cảnh toàn cầu hóa hiện nay). Hiến pháp chịu sự tác động của luật quốc tế thông qua các Công ước quốc tế, hay các hiệp ước song phương và đa phương. Các nước đều phải sửa đổi Hiến pháp cho phù hợp với luật quốc tế. Hiến pháp của nền cộng hòa thứ nhất ngày 24 tháng 6 năm 1793 (Hiến pháp năm thứ nhất theo lịch cộng hòa), điều 28 có ghi rằng: “Một dân tộc có quyền xem xét, sửa đổi hay lập ra Hiến pháp mới. Thế hệ đi trước không thể lập ra các đạo luật bắt thế hệ đi sau phải tuân theo”. Nhất là khi hoàn cảnh thay đổi, một số điều ghi trong Hiến pháp không còn phù hợp với điều kiện mới. Sửa đổi Hiến pháp trở thành nhu cầu cấp bách, nó trở thành mối quan tâm hàng đầu của Nhà nước và nhân dân. Nhưng cũng cần lưu ý rằng sửa đổi Hiến pháp phải theo chiều hướng tích cực, nghĩa là các điều sửa đổi phải góp phần vào tiến trình dân chủ, phát triển kinh tế văn hóa, bảo vệ các quyền tự do của công dân… Một bản Hiến pháp có thể được sửa đổi toàn bộ hoặc sửa đổi một phần, nhưng điều quan trọng là Hiến pháp sau khi được sửa phải tiến bộ hơn Hiến pháp cũ.

Các nhà soạn thảo Hiến pháp rất thận trọng với nguy cơ sửa đổi Hiến pháp theo chiều hướng ngược lại, vì vậy trong quá trình soạn thảo, họ cố gắng đưa vào Hiến pháp một số nguyên tắc và khẳng định các nguyên tắc đó không được phép sửa đổi. Ví dụ trong lần sửa Hiến pháp lần thứ 8, Nghị viện Mỹ ghi thêm điều này: “Việc bổ sung thêm một số quyền công dân vào Hiến pháp phải luôn tôn trọng điều kiện đi kèm là các quyền mới được công nhận này không thể hạn chế hay ngăn cấm các quyền công dân đã được thừa nhận trước đây”. Hay ở điều 79 dòng 3 của Luật Cơ bản Đức có ghi: “Chính thể liên bang của nước Đức cùng với các quyền tự do của con người được điều 1 đến điều 20 công nhận sẽ không bao giờ được phép sửa đổi”. Điều 89 của Hiến pháp nền cộng hòa thứ 5 của nước Pháp ghi nhận: “Toàn vẹn lãnh thổ của quốc gia và thể chế cộng hòa của nước Pháp sẽ không bao giờ được sửa đổi trong Hiến Pháp”. Các điều này thể hiện nguyện vọng của các nhà soạn thảo Hiến pháp, họ đại diện cho ý chí và mong ước của nhân dân, họ viết ra các điều này nhằm giữ gìn các giá trị quý nhất mà Hiến pháp ghi nhận như bảo vệ các quyền thiêng liêng của con người, bảo vệ toàn vẹn lãnh thổ, duy trì và củng cố nền dân chủ.

Thủ tục sửa đổi Hiến pháp

Ý tưởng sửa đổi Hiến pháp xuất phát từ nhân dân hay từ các cơ quan công quyền như Chính phủ, Quốc hội… Nhìn chung, Nhà nước chủ động trong việc sửa đổi Hiến pháp. Sửa đổi Hiến pháp cũng như soạn thảo Hiến pháp phải được phổ biến rộng rãi đến toàn dân, nhân dân mới là những người chủ thực sự trong việc sửa đổi Hiến pháp, ví dụ ở Thụy Sĩ, nhân dân đưa ra ý kiến sửa đổi Hiến pháp. Nếu họ tập hợp được đa số chữ ký ủng hộ trong một vùng thì Nhà nước bắt buộc phải sửa Hiến pháp theo ý nguyện của nhân dân. Tuy nhiên, thủ tục này rất khó thực hiện ở các nước đông dân, do đó Nhà nước thường bầu ra một Ủy ban sửa đổi Hiến pháp, trong đó các thành viên là nghị sĩ Quốc hội có uy tín và hiểu biết về luật pháp, ngoài ra Ủy ban còn có các thành viên độc lập như các giáo sư luật, các nhà văn hóa ưu tú của đất nước… Ủy ban sửa đổi Hiến pháp càng được mở rộng thì tính dân chủ và hiệu quả công việc càng cao.

Khi các điều cần sửa đổi được thảo luận và quyết định xong, Ủy ban đệ trình lên Quốc hội xem xét lần cuối, sau đó Tổng thống (Chủ tịch nước) sẽ thông qua bằng hai cách. Một là dự án sửa đổi Hiến pháp sẽ được đệ trình trước nhân dân để nhân dân phúc quyết bằng hình thức trưng cầu dân ý, đây là cách thức mang tính dân chủ cao nhất. Hai là Tổng thống quyết định sửa đổi bằng con đường Nghị viện. Các nghị sĩ sẽ bỏ phiếu, việc sửa đổi Hiến pháp chỉ được thông qua với 3/4 hay 4/5 số phiếu ủng hộ của các đại biểu tham dự. Ngày sửa Hiến pháp đánh dấu một sự kiện chính trị quan trọng của đất nước. Đại hội sửa đổi Hiến pháp tại Pháp được tổ chức tại cung điện Versailles, tất cả các nghị sĩ của hai viện tham dự, đó là sự kiện chính trị quan trọng. Trong hai cách sửa đổi Hiến pháp bằng trưng cầu dân ý và bỏ phiếu tại đại hội, người đứng đầu Nhà nước thường chọn cách thứ hai vì trưng cầu dân ý có thể tiềm ẩn những nguy cơ khi nhân dân không đồng tình với các chính sách của Nhà nước. Nhân dân sẽ biểu hiện nỗi tức giận và thất vọng của mình với Nhà nước bằng cách không đi bỏ phiếu hoặc bỏ phiếu từ chối. Kết quả là kế hoạch của Nhà nước bị thất bại, điều này thể hiện niềm tin của nhân dân đối với nhà cầm quyền bị suy giảm nghiêm trọng, Chính phủ cầm quyền bị lung lay vì không được lòng dân. Ví dụ tiêu biểu là cuộc trưng cầu dân ý năm 1968 tại Pháp, Tổng thống Charles de Galle muốn thông qua trưng cầu dân ý để cải cách Thượng viện bằng cách sửa đổi Hiến pháp xong nhân dân Pháp đã bỏ phiếu để gạt bỏ kế hoạch này. Kết quả là Tổng thống đã quyết định từ chức vì chính sách của ông không hợp lòng dân.

Một bản Hiến pháp dân chủ và cách thức sửa đổi cho dù minh bạch cũng sẽ không có ý nghĩa gì nếu không có mặt của một Tòa án Hiến Pháp.

IV. Tòa án Hiến pháp

Các nước đều thiết lập một Tòa án Hiến pháp, trừ các quốc gia như Anh và các nước Bắc Âu, không có Tòa án Hiến pháp hoặc Tòa án Hiến pháp tồn tại dưới dạng một ủy ban trong Nghị viện. Nhưng đó là đặc điểm riêng của các quốc gia này, nơi mà Nghị viện có vai trò quan trọng hơn Chính phủ, cho dù các quan tòa Hiến pháp vắng mặt nhưng nền dân chủ và các nguyên tắc của nhà nước pháp quyền vẫn được đảm bảo.

4.1. Vai trò của Tòa án Hiến pháp

Tòa án Hiến pháp có vai trò chính là giám sát các đạo luật của Nghị viện để xem xét chúng có hợp hiến không. Nếu đạo luật hay một số điều trong đạo luật không tôn trọng các quy định của Hiến pháp. Tòa án Hiến pháp ra phán quyết đạo luật vi hiến và cấm không cho ban hành. Nghị viện có hai lựa chọn, thứ nhất, hủy bỏ đạo luật vi hiến, thứ hai, Nghị viện phải nghiên cứu và thảo luận lại đạo luật đó cho phù hợp với Hiến Pháp. Tiếp theo, đạo luật sau khi đã sửa đổi, lại được Tòa án Hiến pháp xem xét lần hai. Nếu các quan tòa Hiến pháp vẫn cho rằng đạo luật vi hiến, Nghị viện phải xem xét và sửa lại cho đến khi đạo luật đúng với Hiến pháp thì thôi. Đạo luật hợp hiến sẽ được Tổng thống (Chủ tịch nước) ban hành và đạo luật sẽ có hiệu lực từ ngày ban hành.

Đây là hình thức giám sát luật trước khi ban hành của Tòa án Hiến pháp, nguyên tắc này được áp dụng rộng rãi tại Châu Âu. Nguyên tắc thứ hai là hình thức giám sát luật sau khi ban hành, nguyên tắc này được áp dụng chủ yếu tại Mỹ và tỏ ra rất hiệu quả. Nghị viện thông qua đạo luật và sau đó luật được ban hành, đạo luật ấy sẽ được xem xét trong từng trường hợp cụ thể. Các quan tòa của Tòa án liên bang và Tòa án tối cao sẽ giám sát tính hợp hiến của đạo luật trong từng vụ việc cụ thể và loại bỏ nó khi bị coi là vi hiến. Nhưng đạo luật vi hiến ấy chỉ không có giá trị trong vụ việc này nhưng lại hợp hiến trong vụ việc khác, do đó đạo luật vi hiến không mất đi mà tiếp tục tồn tại. Ở Mỹ, tất cả các quan tòa đều có nghĩa vụ giám sát luật để bảo đảm những giá trị cơ bản của Hiến pháp, còn tại Châu Âu, nhiệm vụ này được giao cho một cơ quan duy nhất là Tòa án Hiến pháp. Các nước hiện nay áp dụng cả hai hình thức giám sát này. Tòa án Hiến pháp chỉ thực hiện nhiệm vụ giám sát luật khi Nghị viện hay Chính phủ yêu cầu. Qua việc giám sát luật, Tòa án Hiến pháp bảo vệ các quyền tự do của công dân được Hiến Pháp công nhận. Ngoài ra, Tòa án Hiến pháp còn kiểm tra và công bố kết quả các cuộc bầu cử quan trọng như bầu cử Nghị viện, bầu cử Tổng thống để bảo vệ tính minh bạch trong quá trình bầu cử.

4.2. Bầu chọn các quan tòa cho Tòa án Hiến pháp

Tòa án Hiến pháp giữ vai trò độc lập. Các quyết định của Tòa phải được tuân thủ, tất cả các cơ quan công quyền đều phải tôn trọng các phán quyết của Tòa án Hiến pháp vì Tòa án này có vị trí cao nhất trong hệ thống luật pháp. Quan tòa ở Tòa án Hiến pháp là người bảo vệ các giá trị của Hiến pháp.

Các thành viên của Tòa án Hiến pháp là những gương mặt ưu tú của đất nước, họ là các luật sư giỏi, các giáo sư luật hay những quan chức cao cấp có uy tín… Phán quyết của họ mang tính độc lập và không chịu sự chi phối của bất cứ cơ quan nào vì vậy mỗi quyết định của Tòa thường chuẩn xác và được nhân dân mong đợi.

Hội đồng Hiến pháp ở Pháp gồm 9 thành viên chính thức và hai thành viên là các Tổng thống mãn nhiệm được Hiến pháp công nhận là các thành viên suốt đời, 9 thành viên lần lượt được Tổng thống, chủ tịch Thượng viện và chủ tịch Quốc hội cử ra, quan tòa Hiến pháp có nhiệm kỳ 9 năm và không được bầu lại.

Tòa án Hiến pháp Đức gồm 16 thành viên, do Thủ tướng và Thượng viện bầu ra.

Tòa án tối cao Mỹ có 9 thành viên, đều do Tổng thống bầu, quan tòa ở Tòa án tối cao có thể giữ chức vụ bao lâu mà họ muốn. Họ không thể bị bãi miễn, trừ trường hợp vi phạm pháp luật. Chính vì vậy, có nhiều vị giữ chức vụ qua nhiều đời Tổng thống Mỹ, khiến nhiều người có chung nhận xét là: “Các quan tòa ở Mỹ không chết và chẳng bao giờ già đi!”.

Tòa án Hiến pháp có ngân sách riêng do nhà nước chu cấp và giữ vai trò độc lập.

(Còn tiếp)

Kỳ 3 – Hiến pháp và sửa đổi Hiến pháp ở Việt Nam

P.T.Đ

Tác giả gửi trực tiếp cho BVN.