11/06/2017

Thế nào là thể chế tổng thống, thể chế đại nghị, thể chế bán-tổng thống?

Ngô Linh Sơn

Ngày 10/4/2017, ông tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội đã cho đăng bài “Đổi mới 2.0” trên Tạp chí Tia Sáng là báo của Nhà nước, thuộc Bộ Khoa học Công nghệ Việt Nam.

Ngày 19/4/2017, trên Tạp chí Tia Sáng, ông Dũng cho đăng bài “Nhất thể hóa: tính chất cấp thiết của vấn đề”. Bài này có đoạn: Nhất thể hóa giữa Đảng và Nhà nước có thể là cải cách quan trọng nhất của công cuộc đổi mới 2.0”.

Ngày 17/5/2017, cũng trên Tạp chí Tia Sáng, ông Dũng cho đăng bài “Nhất thể hóa: phân tích để lựa chọn mô hình”. Trong bài này ông Dũng viết: Nếu nhất thể hóa là việc Đảng hóa thân vào Nhà nước thì lựa chọn mô hình để nhất thể hóa là điều đầu tiên quan trọng nhất chúng ta phải làm. Ông Dũng đưa ra 3 mô hình để lựa chọn: mô hình thể chế tổng thống, mô hình thể chế đại nghị và mô hình lai là thể chế tổng thống lưỡng tính. Cuối bài ông Dũng nhấn mạnh vào 2 thể chế là thể chế đại nghị và thể chế tổng thống lưỡng tính.

Ngày 27/5/2017, vẫn trên Tạp chí Tia Sáng, ông Nguyễn Sĩ Dũng cho đăng tiếp bài “Vận hành nhất thể hóa theo mô hình đại nghị”, trong đó có đoạn: Nhất thể hóa là việc Đảng hóa thân vào Nhà nước chứ không phải việc Đảng kiêm nhiệm các chức danh của Nhà nước.

Khi còn đương chức, ông Nguyễn Sĩ Dũng là người làm công tác nghiên cứu cho Quốc hội, thường viết về các vấn đề cơ chế, chính sách nên những bài ông viết vào những ngày 10/4, 19/4, 17/5 và 27/5/2017 được rất nhiều độc giả quan tâm. Nhà báo Phạm Chí Dũng cho rằng có thể đây là những tín hiệu mới, vì thời gian ông Dũng cho đăng những bài này trùng với thời gian ĐCSVN họp Hội nghị Trung ương 5.

Cho đến nay, các thể chế mà ông Nguyễn Sĩ Dũng nói tới đều rất xa lạ với người Việt Nam. Rất ít người biết nội dung từng thể chế đó ra sao, có điểm nào là mạnh, là yếu trong lý luận và thực tiễn kiến tạo và quản trị quốc gia. Nhưng hiện nay, hầu hết các quốc gia trên thế giới đều có chính phủ vận hành theo 1 trong 3 thể chế mà ông Dũng đã nêu ra để lựa chọn.

Tạp chí Nghiên cứu quốc tế và Bách khoa toàn thư mở Wikipedia đã có bài giới thiệu và phân tích so sánh chế độ tổng thống và chế độ đại nghị. Nội dung các bài này bổ sung lẫn nhau cho dễ hiểu hơn.

Bách khoa toàn thư mở Wikipedia có các bài Thế nào là thể chế tổng thống?, Thế nào là thể chế đại nghị?, Nền cộng hòa đại nghị là gì?Thế nào là chế độ bán-tổng thống?.

Tạp chí Nghiên cứu quốc tế, số ra ngày 08/12/2013 có bài “So sánh chế độ tổng thống và chế độ đại nghị” của Josept W. Robbin, Vũ Thị Hương Giang biên dịch và hiệu đính.

Theo Josept W. Robbin thì một đất nước áp dụng chế độ tổng thống hay chế độ đại nghị là khác biệt vô cùng có ý nghĩa. Cả hai chế độ tổng thống và đại nghị đều có những ưu điểm và những hạn chế, do đó khi lựa chọn thể chế thì cần hiểu những khác biệt giữa các thể chế ấy, nhằm giảm thiểu những hậu quả tiêu cực tiềm ẩn đối với một đất nước nhất định. Phải biết sự khác biệt giữa các thể chế đó về cách thức bầu cử, lập ra đơn vị hành pháp và đơn vị lập pháp chính, cách hai nhánh này tương tác với nhau và cách hình thành chính phủ, sau đó xác định sự liên quan, để hiểu những chủ đề như hoạch định chính sách, đại diện và tồn vong của nền dân chủ. Josept W. Robbin nhắc nhở: Việc lựa chọn hình thức thể chế là quan trọng nhưng cần lưu ý rằng chính các điều kiện vốn có hoặc những đặc điểm nền tảng mới gây nguy hiểm cho sự ổn định nền dân chủ. Ví dụ, kinh nghiệm của nhiều nước Mỹ Latinh đã trải qua cho thấy sự có mặt một chế độ độc tài quân sự nguy hiểm hơn bất cứ việc chọn một thể chế nào.

Dưới đây là tóm tắt sơ lược nội dung những bài báo đó, giúp các bạn chưa có thời gian xem trực tiếp trên Tạp chí Nghiên cứu quốc tế và Bách khoa toàn thư Wikipedia cùng tham khảo.

Nội dung tóm tắt gồm:

A. Thế nào là thể chế tổng thống?

B. Thế nào là thể chế đại nghị và nền cộng hòa nghị viện là gì?

C. Những khác biệt chính giữa thể chế tổng thống và thể chế đại nghị là gì?

D. Thế nào là thể chế bán-tổng thống?

***

A. Thế nào là thể chế tổng thống?

Thể chế tổng thống (tiếng Anh là residential system), còn gọi là tổng thống chế hoặc hệ thống tổng thống.

Đó là một hệ thống có những đặc điểm sau:

1. Về cơ bản, có một tổng thống duy nhất do dân bầu trực tiếp, làm đại diện ủy quyền cho cả nước, không phụ thuộc vào quốc hội có ủng hộ hay không.

Riêng ở Hoa Kỳ, việc bầu tổng thống không phải là trực tiếp, cũng không phải là gián tiếp mà bầu thông qua một đại cử tri đoàn.

Lưu ý về danh xưng tổng thống: có trường hợp một kẻ độc tài không được dân bầu chính thức vẫn tự xưng là tổng thống. Tổng thống này không là đại diện ủy quyền của dân chúng cả nước như trong thể chế tổng thống.

2. Nguyên lý trung tâm của hệ thống tổng thống là ngành lập pháp và ngành hành pháp phải phân lập. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu ngành hành pháp. Tổng thống không có quyền bãi nhiệm và ra lệnh cho các quan tòa.

3. Tổng thống không đề nghị các đạo luật nhưng có quyền phủ quyết các đạo luật của ngành lập pháp. Ngành lập pháp có thể vô hiệu hóa sự phủ quyết của tổng thống bằng một đa số phiếu.

4. Nhiệm kỳ phục vụ của tổng thống là cố định. Trong nhiệm kỳ, tổng thống không thể bị đưa ra bỏ phiếu bất tín nhiệm.

Có ngoại lệ: ở một số quốc gia theo thể chế tổng thống, tổng thống có thể bị luận tội và bị phế truất nếu bị xét xử là phạm luật (ví dụ ở Nam Hàn).

Thể chế tổng thống có những ưu điểm và những hạn chế nào?

Theo ý kiến những người ủng hộ thì thể chế tổng thống có 4 ưu điểm:

1. Tổng thống được dân bầu trực tiếp, thể hiện tính đại diện cho toàn thể dân chúng cả nước.

Trước khi đi bỏ lá phiếu cuối cùng, cử tri đã được cho biết chương trình hành động của tổng thống, cử tri có thể xác định ai sẽ là tổng thống của họ, ai sẽ là người dẫn dắt chính phủ.

2. Có sự phân lập quyền lực giữa rổng thống đứng đầu ngành hành pháp và quốc hội thuộc ngành lập pháp thành hai cơ cấu song song, tạo ra sự kiểm soát và cân bằng đặc thù, còn gọi là kiềm chế và đối trọng trong chính phủ, để hạn chế sự lạm quyền. Tuy nhiên một số học giả lại cho rằng chính cách phân lập quyền lực như thế có thể dẫn đến sự bế tắc chính trị, kéo theo sự sụp đổ nền dân chủ, nếu tổng thống và đa số thành viên quốc hội thuộc về 2 đảng khác nhau, đối lập nhau, tranh giành đặc quyền đặc lợi cho đảng mình. Tình trạng này đã từng xảy ra ở một số quốc gia theo thể chế tổng thống, như Brasil, Chile... Năm 2013, hệ thống của Hoa Kỳ đã bị tê liệt vì nguyên nhân này.

3. Tổng thống có quyền lực lớn nên có thể thực thi nhanh chóng những thay đổi. Nhưng 1 số học giả cho rằng chính điều này có thể dẫn đến độc tài.

4. Tổng thống có nhiệm kỳ phục vụ cố định nên có thể tạo ra sự ổn định cho chính phủ trong nhiệm kỳ đó.

Nhưng 1 số học giả lại cho rằng điều này gây khó khăn cho sự thay đổi lãnh đạo khi Tổng thống đã mất sự tín nhiệm của dân chúng nhưng chưa hết nhiệm kỳ, vì vậy có thể dẫn đến bế tắc và nguy cơ xảy ra đảo chính quân sự như đã từng xảy ra ở Mỹ La tinh.

B. Thế nào là thể chế đại nghị?

Thể chế đại nghị (còn gọi là đại nghị chế) có đặc điểm là nhánh hành pháp của chính phủ phụ thuộc vào sự hậu thuẫn (trực tiếp hoặc gián tiếp) của quốc hội là nhánh lập pháp.

Từ đó dẫn đến những ưu điểm và những hạn chế của thể chế đại nghị là:

1- Không có sự phân biệt rạch ròi trách nhiệm giữa nhánh hành pháp và nhánh lập pháp, đưa đến tình trạng thiếu sự giám sát và cân bằng quyền lực trong chính phủ. Đây là điều khác với thể chế tổng thống.

2- Do hiếm xảy ra đối đầu giữa nhánh hành pháp và nhánh lập pháp, việc thông qua các dự luật có nhiều thuận lợi.

3- Có tính linh hoạt và nhanh nhạy trước những phản ứng của công luận.

4- Mặc dù chính phủ được quy định thời hạn nhiệm kỳ (4 hoặc 5 năm) nhưng thể chế đại nghị có khả năng tạo ra được những cuộc tranh luận nghiêm túc, cho phép sự chuyển đổi quyền lực mà không cần tổ chức bầu cử và không giới hạn việc tổ chức bầu cử theo những thời hạn cố định như ở thể chế tổng thống. Điều này giúp hạn chế những biến động chính trị có thể dẫn đến sụp đổ chế độ cầm quyền.

Bằng chứng là sau thế chiến thứ 2, hai phần ba (2/3) các quốc gia thuộc thế giới thứ 3 theo thể chế đại nghị đã chuyển đổi thành công sang nền dân chủ. Trong khi đó không quốc gia nào thuộc thế giới thứ 3 theo thể chế tổng thống đã chuyển đổi thành công sang nền dân chủ mà không trải qua đảo chính hay thay đổi hiến pháp. Theo thống kê của Bruce Ackerman thì đã có 30 quốc gia theo chế độ tổng thống phải trải qua tình trạng bế tắc và khó khăn này.

5- Phân biệt rõ ràng chức danh đứng đầu nhà nước (thường là một nhân vật được bổ nhiệm, có thể là một quân vương, như ở Nhật Bản, Anh, Thụy Điển, Nepal) và chức danh đứng đầu chính phủ là thủ tướng. Đây cũng là điều khác với thể chế tổng thống.

Trường hợp riêng biệt:

- Một số quốc gia theo thể chế đại nghị có chức vụ tổng thống do dân bầu là người đứng đầu nhà nước, có một số thẩm quyền, nhằm duy trì thế cân bằng quyền lực cho hệ thống chính trị.

6- Theo ngân hàng thế giới các quốc gia theo thể chế đại nghị đã làm được tốt việc kiềm chế nạn tham nhũng.

Sự lựa chọn loại hình chính phủ và hệ thống bầu cử của các quốc gia theo thể chế đại nghị:

Từ một cuộc bầu cử ban đầu, các cử tri quyết định phân bổ bao nhiêu ghế trong quốc hội cho các chính đảng khác nhau đã tham gia tranh cử. Các đại diện được bầu sẽ được giao trách nhiệm hình thành chính phủ. Họ phải tổ chức cả nhánh hành pháp và nhánh lập pháp. Các quan chức lập pháp xác định ai là thủ tướng đứng đầu chính phủ. Trong tình huống không có chính đảng nào chiếm đa số thì đảng nào chiếm nhiều ghế nhất chịu trách nhiệm xây dựng một liên minh cầm quyền. Các đảng tham gia liên minh sẽ xác định thủ tướng.

Khi thủ tướng không còn sự ủng hộ của nhánh lập pháp (thể hiện qua việc bỏ phiếu bất tín nhiệm ở quốc hội) thì phải tổ chức cuộc bầu cử mới.

- Phần lớn các quốc gia theo thể chế đại nghị ở châu Âu được cai trị bởi một liên minh cầm quyền, cấu thành bởi nhiều chính đảng, được bầu theo hệ thống bầu đại diện theo tỷ lệ (proportional réprésentation, viết tắt là PR).Theo cách bầu cử PR thường không có chính đảng nào giành được thế đa số nên các chính phủ đại nghị thường dẫn đến sự hợp tác, hình thành liên minh cầm quyền. Ở thể chế này sự hợp tác giữa các chính trị gia rất quan trọng. Nếu thiếu sự hợp tác giữa các đảng thì chính phủ liên minh có thể sụp đổ.

Thể chế đại nghị với liên minh cầm quyền đặc biệt hấp dẫn với những xã hội bị phân rẽ cao vì các nguyên nhân về chủng tộc, màu da, ý thức hệ vì nó có nhiều khả năng đại diện cho các lợi ích khác nhau trong xã hội.

-Một số quốc gia (Liên hiệp Vương quốc Anh, Bắc Ireland, Canada, Australia, Ấn Độ thuộc mô hình Westminter) theo thể chế đại nghị, dùng hệ thống bầu cử đa số chọn một đại biểu cho mỗi đơn vị bầu cử (single member district, viết tắt là SMD). Cách bầu cử SMD thường dẫn đến chính phủ được thành lập bởi một chính đảng (ví dụ ở Anh, Đảng Lao động và Đảng Bảo thủ thường thay nhau cầm quyền).

Nền cộng hòa nghị viện là gì?

Cộng hòa nghị viện (hoặc cộng hòa đại nghị) là một hình thức cộng hòa mà nguyên thủ quốc gia được dân bầu ra và quốc gia đó có một nghị viện mạnh. Các thành viên chính của nhánh hành pháp được chọn từ nghị viện này. Tổng thống là nguyên thủ quốc gia không có quyền hành pháp rộng. Nhiều quyền hành pháp được trao cho thủ tướng là người đứng đầu chính phủ.

Ngoại lệ:

- Ở một số quốc gia cộng hòa nghị viện như Phần Lan, Ireland, tổng thống có quyền hành pháp để điều hành công việc thường ngày của chính phủ, nhưng trên thực tế tổng thống không dùng những quyền này.

Một số yếu tố lịch sử của nền cộng hòa nghị viện:

- Những quốc gia có nền cộng hòa nghị viện thường là những quốc gia trước đây theo chế độ quân chủ lập hiến (có vua đứng đầu nhà nước), chẳng hạn Malta, Phần Lan, Nepal...

- Một số quốc gia có nền cộng hòa nghị viện trước đây là những quốc gia cộng sản ở Đông Âu và Liên bang Xô Viết, như Cộng hòa Czech, Bosnia, Albania, Estonia …

C. Có 5 khác biệt chính giữa chế độ tổng thống và chế độ đại nghị

1. Trong một hệ thống tổng thống, nguyên lý trung tâm là hai ngành lập pháp và hành pháp phải phân lập.

Từ đó dẫn đến:

- Các cuộc bầu cử tổng thống được tổ chức riêng. Tổng thống được bầu để phục vụ một nhiệm kỳ cố định, không phụ thuộc quốc hội có ủng hộ hay không. Tổng thống vừa là nguyên thủ quốc gia, vừa đứng đầu chính phủ, tức là đứng đầu ngành hành pháp.

- Tổng thống chỉ bị phế truất khi bị luận tội và bị kết án là có tội.

- Tổng thống không cần chọn thành viên nội các để nhận được sự ủng hộ của quốc hội.

Trong hệ thống đại nghị thì ngược lại: ngành hành pháp được dẫn dắt bởi một hội đồng bộ trưởng do một thủ tướng đứng đầu. Hội đồng bộ trưởng này chịu trách nhiệm trực tiếp trước quốc hội.

2. Trong hệ thống tổng thống, ngành lập pháp cũng có nhiệm kỳ cố định và không thể bị giải tán trước thời hạn. Trong hệ thống đại nghị thì ngược lại: ngành lập pháp có thể bị nguyên thủ quốc gia giải tán trước thời hạn, theo lời đề nghị của Thủ tướng và nội các hoặc của nội các.

3. Trong hệ thống tổng thống, tổng thống có quyền lực đặc biệt trong việc thông qua các đạo luật chính yếu, dựa vào quyền phủ quyết đối với các đạo luật. Tuy nhiên, trong một số trường hợp, quyền phủ quyết của tổng thống bị áp lực từ ngành lập pháp, dùng số phiếu biểu quyết đa số, có thể đánh bại quyền phủ quyết của tổng thống. Trong hệ thống đại nghị không có vấn đề này.

4. Trong hệ thống tổng thống, tổng thống có thể được trao một số lớn quyền lực hiến định để thực thi chức vụ tổng tư lệnh.

5 - Trong hệ thống tổng thống thường có ít đảng phái tư tưởng hơn so với hệ thống đại nghị. Trong hệ thống đại nghị, những cuộc đua bầu cử dựa trên hệ thống bỏ phiếu bầu đại diện theo tỷ lệ (PR) kích thích hệ thống đa đảng.

Những nhân tố ngược nhau giữa thể chế tổng thống và thể chế đại nghị

- Trong hệ thống tổng thống, ngành lập pháp có thể có quyền lực xem xét sự bổ nhiệm và đôi khi có thể ngăn chặn sự bổ nhiệm quan chức cao cấp của ngành hành pháp. Tại Hoa Kỳ, nhiều quan chức được đề cử vào những vị trí cao trong ngành hành pháp phải được Thượng nghị viện xác nhận trước khi nhận chức.

-Trong hệ thống đại nghị thì ngược lại: Nội các có thể lợi dụng các viên chức tổ chức đảng trong quốc hội, buộc đảng viên thuộc đảng đó bỏ phiếu theo ý của đảng, để kiểm soát và chi phối quốc hội, làm giảm khả năng quốc hội kiểm soát chính phủ.

Sự ra đời của thể chế lai

Theo thống kê công bố trên Bách khoa toàn thư Wikipedia, hiện nay có khoảng 40 nước cộng hòa có chính phủ theo thể chế tổng thống, trong đó có Hoa Kỳ, Brasil, Venezuela, Indonesia, Philippine, Hàn Quốc, Kazakhstan (trước đây thuộc Liên Xô). Nhưng tính trên toàn thế giới thì số lượng các quốc gia theo thể chế đại nghị nhiều vượt xa số lượng các quốc gia theo thể chế tổng thống.

Thể chế tổng thống và thể chế đại nghị đều có những khía cạnh hấp dẫn và những hạn chế, do đó một số quốc gia, trong đó có Pháp (kể từ nền cộng hòa thứ năm) và một số nhà nước trước kia là nhà nước cộng sản, như Ba Lan, Croatia, Ukraina, Lithuania... từ năm 1991 đã áp dụng thể chế lai là thể chế bán-tổng thống, có người gọi là thể chế tổng thống lưỡng tính. Thể chế lai này không còn nguyên dạng thể chế tổng thống và thể chế đại nghị nữa, nhằm tận dụng những ưu điểm và giảm thiểu những hạn chế của cả 2 thể chế tổng thống và đại nghị.

D. Thế nào là thể chế bán-tổng thống?

Thể chế bán-tổng thống (tiếng Anh là semi-presidential system, tiếng Pháp là régime semi-présidentiel) là một hệ thống chính phủ, trong đó có một tổng thống và một thủ tướng. Cả hai đều tham dự vào việc điều hành chính sự quốc gia thường ngày. Điểm này khác với thể chế tổng thống và thể chế đại nghị.

Thể chế lai này có đặc điểm là bị giới hạn bởi quyền lực của quốc hội.

Hiến pháp nước Pháp liệt kê rõ những vấn đề mà quốc hội được phép làm luật và chỉ cho phép quốc hội có số ủy ban không quá 8, để giảm bớt sức tải công việc lên quốc hội. Điều này khác so với các quốc hội theo thể chế tổng thống, số lượng ủy ban của quốc hội có thể rất lớn.

Ở thể chế bán-tổng thống, cách phân chia quyền lực giữa tổng thống và thủ tướng có thể rất khác nhau, không giống như cách phân chia quyền lực trong thể chế tổng thống. Điều này khác với hệ thống cộng hòa nghị viện ở chỗ tổng thống (như ở Đức) được dân bầu là nguyên thủ quốc gia nhưng chỉ là nguyên thủ biểu tượng nghi thức. Điều này cũng khác với hệ thống tổng thống ở chỗ nội các trong thể chế bán-tổng thống được tổng thống bổ nhiệm nhưng phải chịu trách nhiệm trước quốc hội và quốc hội có thể buộc nội các từ chức thông qua một cuộc biểu quyết bất tín nhiệm.

Chính phủ đồng sinh” trong thể chế bán-tổng thống

Khi tổng thống và thủ tướng thuộc các đảng phái chính trị khác nhau và đối lập nhau thì chính phủ được gọi là “chính phủ đồng sinh” (cohabitation), có nghĩa là cùng chung sống. Tình trạng đồng sinh có thể tạo ra một hệ thống hữu hiệu về kiểm soát và cân bằng quyền lực, nhưng cũng có thể tạo ra một thời kỳ căng thẳng, tùy thuộc thái độ của tổng thống và thủ tướng, vào tư tưởng các đảng của họ hoặc từ đòi hỏi của các cử tri.

N.L.S.

Tác giả gửi BVN.