15/12/2011

Hiến pháp và một sự ngộ nhận về dân chủ

Lê Anh Hùng

“Không phải nguồn gốc của quyền lực, mà chính sự

hạn chế quyền lực mới ngăn nó khỏi trở nên độc đoán.”

(Friedrich Hayek, The Road to Serfdom

Nxb Routledge, London, 1944, trang 53)

Sửa đổi Hiến pháp 1992 là chủ đề hiện đang được rất nhiều người Việt Nam quan tâm, với vô số bài viết trên các báo trong và ngoài nước, một số cuộc hội thảo do các cơ quan hữu quan tổ chức, qua đó nhiều ý kiến thẳng thắn và xác đáng đã được đưa ra. Trong phạm vi của bài này, người viết muốn “mổ xẻ” một vấn đề mà nhiều người đã nêu lên khi bàn về bản Hiến pháp sắp tới của nước ta, đó là sự tập trung quyền lực Nhà nước vào tay Quốc hội và liệu quyền lực của Quốc hội có cần bị hạn chế hay không.

Điều 2 của Hiến pháp 1992 (sửa đổi) ghi rõ: “Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.” Điều 6 lại ghi: “Nhân dân sử dụng quyền lực Nhà nước thông qua Quốc hội và Hội đồng nhân dân là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, do nhân dân bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân.” Điều 83 ghi: “Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam.” Nhiệm vụ và quyền hạn của Quốc hội được quy định ở Điều 84, trong đó (i) Khoản 2: Thực hiện quyền giám sát tối cao việc tuân theo Hiến pháp, luật và nghị quyết của Quốc hội; xét báo cáo hoạt động của Chủ tịch nước, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, Toà án Nhân dân Tối cao, Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao; (ii) Khoản 6: Quy định tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chủ tịch nước, Chính phủ, Toà án Nhân dân, Viện Kiểm sát Nhân dân và chính quyền địa phương; (iii) Khoản 7: Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch nước, Phó Chủ tịch nước, Chủ tịch Quốc hội, các Phó Chủ tịch Quốc hội và các ủy viên Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Thủ tướng Chính phủ, Chánh án Toà án Nhân dân Tối cao, Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao; phê chuẩn đề nghị của Thủ tướng Chính phủ về việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức Phó Thủ tướng, Bộ trưởng và các thành viên khác của Chính phủ; phê chuẩn đề nghị của Chủ tịch nước về danh sách thành viên Hội đồng Quốc phòng và An ninh; bỏ phiếu tín nhiệm đối với những người giữ các chức vụ do Quốc hội bầu hoặc phê chuẩn.

Ngoài ra, Điều 109 ghi: “Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc hội, cơ quan hành chính Nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam… Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội và báo cáo công tác với Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Chủ tịch nước”; Điều 135 ghi: “Chánh án Toà án Nhân dân Tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước”; Điều 139 ghi: “Viện trưởng Viện Kiểm sát Nhân dân Tối cao chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Quốc hội; trong thời gian Quốc hội không họp thì chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước Uỷ ban Thường vụ Quốc hội và Chủ tịch nước.”

Như vậy, xét trên lý thuyết,(1) quyền lực của Quốc hội ở Việt Nam hiện nay bao trùm lên quyền hành pháp và quyền tư pháp, không một chủ thể hiến định nào có quyền (dù chỉ trên lý thuyết) để giám sát và “thổi còi” hoạt động của Quốc hội khi hoạt động đó có vấn đề.

Lý lẽ biện hộ cho nguyên tắc tập trung quyền lực nhà nước vào tay Quốc hội ở các nước xã hội chủ nghĩa nói chung và ở Việt Nam nói riêng là ở chỗ, Quốc hội đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân, vì vậy nguyên tắc Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất thể hiện nguyên tắc quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân.(2) Và một khi quyền lực đã thuộc về nhân dân thì không cần phải hạn chế quyền lực ấy nữa. Đó là một sự ngộ nhận rất tai hại, như chúng ta sẽ chỉ ra dưới đây.

Trong cuộc sống, việc một chủ thể hành xử với danh nghĩa đại diện cho ai đó là một hiện tượng phổ biến. Chẳng hạn, một luật sư đại diện cho thân chủ của mình trong một vụ kiện tụng; một giám đốc do chủ doanh nghiệp thuê để điều hành doanh nghiệp; một nhân viên do giám đốc doanh nghiệp tuyển dụng và giao thực hiện một nhiệm vụ nào đó; một đại biểu Quốc hội do một số cử tri bầu lên để đại diện cho ý chí và quyền lợi của mình trong Quốc hội, v.v.

Trên thực tế, những người đại diện, vốn hành động trên danh nghĩa đại diện cho người khác, đôi khi lại theo đuổi lợi ích riêng của mình và sao nhãng lợi ích của những người mà mình đại diện. Ví dụ, luật sư có thể tìm cách để kiếm tiền từ thân chủ của mình nhiều hơn là cố gắng bảo vệ quyền lợi của thân chủ; một nhân viên có thể không làm tròn bổn phận của mình ở công ty mà trốn tránh trách nhiệm và dành thời gian cho công việc riêng tư; một vị đại biểu Quốc hội có thể vì lợi ích của mình mà không nói lên tiếng nói của cử tri hay không bảo vệ quyền lợi của cử tri, v.v.

Như vậy, tuy Quốc hội đúng là do nhân dân bầu lên, nhưng chúng ta không có gì để đảm bảo rằng mỗi vị đại biểu Quốc hội đều nói lên tiếng nói của cử tri hay đều bảo vệ quyền lợi của cử tri, ấy là còn chưa xét đến trường hợp quy trình bầu cử có vấn đề. Vì thế, Quốc hội (hay phe đa số của Quốc hội) có thể không hành xử vì lợi ích của (đa số) cử tri. Nghĩa là, không có gì để đảm bảo rằng Quốc hội luôn đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân ở đây cả.

Đại biểu Quốc hội Hoàng Hữu Phước là một minh chứng điển hình cho thực tế trên: sau khi ông ta nhân danh “nhân dân” để đề nghị Quốc hội loại Luật Biểu tình và Luật Lập hội ra khỏi chương trình xây dựng luật pháp của Quốc hội khoá XIII, chính các cử tri ở TP HCM từng bầu cho ông ta đã lên tiếng truy vấn ông ta.(3) Hay như Nghị quyết điều chỉnh địa giới hành chính thủ đô Hà Nội và các tỉnh mà Quốc hội thông qua ngày 29/5/2008: Theo nguyên Đại biểu Quốc hội Nguyễn Minh Thuyết, “Khi thăm dò dự án mở rộng Thủ đô, tôi nhớ có 226 phiếu thuận và 226 phiếu chống. Nhưng khi biểu quyết thì tỷ lệ lên tới 92,9% tán thành.”(4) Chẳng lẽ “ý chí và nguyện vọng của nhân dân” lại dễ dàng thay đổi một cách chóng mặt đến thế hay sao?!

Điều này có nghĩa là đối với từng đại biểu Quốc hội cần phải có một cơ chế giám sát và ràng buộc hữu hiệu (chẳng hạn, hình thức bãi miễn đại biểu do cử tri khởi xướng trong trường hợp đại biểu đó không làm tròn lời hứa trước cử tri hay không nói lên tiếng nói của cử tri); còn đối với Quốc hội do nhân dân bầu lên thì cần phải có một cơ chế giám sát và cân bằng quyền lực hữu hiệu (giữa lập pháp – hành pháp – tư pháp), nếu không nó rất dễ sa vào tình trạng độc đoán và chuyên quyền, không chỉ bởi lý do đã chỉ ra ở trên mà còn bởi quyền lực luôn có xu hướng tự tha hoá. Ngoài ra, việc sửa đổi hiến pháp, thậm chí các bộ luật quan trọng, cần phải thông qua thủ tục trưng cầu dân ý.

Vì là một thực thể quyền lực “hữu danh vô thực” và thụ động nên ngoài việc “treo” vô thời hạn một số luật về quyền tự do dân chủ của nhân dân mà Hiến pháp đã quy định, cho đến nay Quốc hội Việt Nam cũng (bị ép) cho ra đời những “sản phẩm” mà nếu tồn tại một bộ máy tư pháp độc lập thì chúng đã bị “thổi còi”; chẳng hạn như Luật Phòng chống tham nhũng hiện hành (với Điều 73 quy định Thủ tướng là người đứng đầu Ban Chỉ đạo Trung ương về Phòng chống Tham nhũng và Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc TW là người đứng đầu Ban Chỉ đạo Phòng chống Tham nhũng của tỉnh, thành đó – một hình thức “vừa đá bóng vừa thổi còi”), hay Nghị quyết số 26/2008/QH12 ngày 15 tháng 11 năm 2008 của Quốc hội về việc thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường.

Friedrich Hayek, triết gia chính trị vĩ đại nhất thế kỷ 20, từng nhận định: “Không phải nguồn gốc của quyền lực, mà chính sự hạn chế quyền lực mới ngăn nó khỏi trở nên độc đoán.”(5) Thực tế này không chỉ xảy ra ở Việt Nam hay các nước “xã hội chủ nghĩa” khác, những nơi mà cơ chế “Đảng cử, dân bầu” đã thực sự vô hiệu hoá quyền tự do của người dân trong việc lựa chọn người đại diện chính trị của mình, mà còn là một hiện thực ở nhiều nước theo chế độ dân chủ.

Con đường dẫn Hitler đến quyền lực độc tài chính là thông qua bầu cử dân chủ. Các nhà độc tài khác như Juan Perón của Argentina, Suharto của Indonesia, Ferdinand Marcos của Philippines, v.v., thảy đều đi theo con đường bầu cử dân chủ để lên đến đỉnh quyền lực rồi sau đó lại tìm mọi cách củng cố quyền lực độc tài cho bản thân. Họ đều do nhân dân bầu lên nhưng các cơ chế giám sát quyền lực hiện hữu đã bất lực hoặc bị họ vô hiệu hoá, trong đó có hình thức trấn áp các đối thủ chính trị và lực lượng chính trị đối lập. Và một trong những nguyên nhân dẫn đến tình hình chính trị ở nước Nga hiện nay chính là một điều khoản của hiến pháp Nga, cho phép Quốc hội thông qua việc sửa đổi hiến pháp với đa số tuyệt đối mà không cần tới thủ tục trưng cầu dân ý: Ngày 14/11 và 26/11/2008, lần lượt Hạ viện (Duma) và Thượng viện (Hội đồng Liên bang) Nga thông qua việc sửa đổi hiến pháp, kéo dài nhiệm kỳ tổng thống từ 4 năm lên 6 năm, một động thái mà ngay từ lúc đó đã được nhiều người nhìn nhận là nhằm mở đường cho “triều đại” mới kéo dài 12 năm của ông Putin bắt đầu từ năm 2012, trong khi “triều đại” cũ vẫn còn gần 4 năm nữa mới kết thúc. Điều này đã tạo ra một tiền lệ nguy hiểm, gây ra sự bất bình và chia rẽ trong dân chúng Nga.(6) (Ở điểm này, Hiến pháp 1946 của Việt Nam lại tỏ ra tiến bộ hơn nhiều, với quy định việc sửa đổi Hiến pháp phải được toàn dân phúc quyết tại Điều 70).

Quay trở lại với tình hình Việt Nam, một khi Hiến pháp hiện hành đã quy định là công dân có quyền tự do ngôn luận, một khi các nhà lãnh đạo Đảng và Nhà nước đã nhiều lần phát biểu là “tôn trọng ý kiến khác biệt”(7) thì không có lý do gì lại không thừa nhận các đảng phái với những quan điểm chính trị khác biệt. Cạnh tranh chính trị chính là cơ chế hữu hiệu nhất để giám sát quyền lực Nhà nước. Trong Quốc hội, các đảng phái đối lập luôn theo sát quy trình lập pháp, là lực lượng đầu tiên lên tiếng phản biện và ngăn chặn những đạo luật vi hiến, không hợp lòng dân hay mở đường cho sự lạm dụng quyền lực. Đối với các chính sách của chính phủ, các đảng phái đối lập cũng là những người đầu tiên đặt câu hỏi về tính hợp hiến, hợp pháp và hiệu quả của chúng. Những gì mà các đảng phái chính trị đối lập làm không hẳn là hoàn toàn “vì dân vì nước”, mà trước hết là vì lợi ích chính trị của họ, song xét toàn cục, điều đó lại góp phần kiểm soát được quyền lực chính trị và đem lại cho cử tri nhiều lựa chọn. Friedrich Hayek từng nói, “Chúng ta sẽ không bao giờ ngăn chặn nổi sự lạm dụng quyền lực nếu như chúng ta không sẵn sàng hạn chế quyền lực theo những cách thức mà đôi khi có thể cản trở việc sử dụng quyền lực cho những mục đích đáng mong muốn.”(8) Cạnh tranh chính trị khiến cho sự phân chia quyền lực nhà nước và sự độc lập (không phải biệt lập) giữa lập pháp, hành pháp và tư pháp trở nên thực chất. Đây là một điều kiện tiên quyết để giám sát quyền lực nhà nước, giúp cho hiến pháp dân chủ của một quốc gia đi vào cuộc sống chứ không phải chỉ là cái bánh vẽ.

Hơn nửa thế kỷ qua, Việt Nam là một trong không nhiều “điểm sáng” trên thế giới mà ở đó hội tụ cả điều kiện cần và điều kiện đủ của một chính thể độc quyền và sự thiếu vắng các cơ chế kiểm soát quyền lực hữu hiệu (cạnh tranh chính trị, sự chế ước và cân bằng giữa các nhánh quyền lực nhà nước, phân cấp quản lý, nền báo chí tự do, xã hội dân sự). Rõ ràng, đất nước chúng ta “phát triển” như ngày hôm nay là bởi những điều tốt đẹp hơn đã bị tước đoạt. Tiền đề để đưa đất nước thoát ra khỏi thực trạng đang ngày càng xấu hơn về chính trị - kinh tế - xã hội hiện nay dứt khoát không phải là một bộ luật cơ bản vừa mơ hồ và rối rắm, vừa chỉ có hiệu lực trên giấy như bản Hiến pháp hiện hành./.

Quảng Trị, 15/12/2011

L. A. H.

Tác giả gửi trực tiếp cho BVN.

Chú thích:

[1] Nói là trên lý thuyết vì ở Việt Nam quyền lực thực sự nằm ở đâu thì ai cũng biết cả rồi. Quốc hội nhiều khi chỉ là tấm bình phong hay bù nhìn thôi, đặc biệt là trước những vấn đề hệ trọng của đất nước.

2 “Phải chăng vì ý Ðảng về Dân chủ và Nhà nước pháp quyền - những tâm điểm của Ðại hội Ðảng XI cũng chính là ước nguyện của lòng dân đã đúc kết nên biểu tượng Nhà nước pháp quyền của ngày hội bầu cử toàn dân năm nay, năm 2011, với trục xuyên suốt: DÂN (cử tri) -> ÐẠI BIỂU CỦA DÂN (Quốc hội và Hội đồng Nhân dân) -> NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN CỦA DÂN.” Báo Nhân Dân ngày 21/5/2011: Phát huy dân chủ, nâng cao nhận thức về xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa (nhandan.com.vn).

3 Báo Pháp Luật Tp HCM ngày 29/11/2011: Chủ tịch nước Trương Tấn Sang: Dứt khoát phải ban hành luật biển (phapluattp.vn).

4 http://www.boxitvn.net/bai/31175

5 Cuốn sách này đã được NXB Tri Thức ấn hành tại Việt Nam tháng 3/2009 với tiêu đề Đường về nô lệ, do Phạm Nguyên Trường dịch.

6 BBC Vietnamese ngày 13/12/201: Vì sao dân Nga phản đối Putin? (bbc.co.uk)

7 http://vnn.vietnamnet.vn/nhandinh/2006/02/538138/

8 Friedrich Hayek: Cuộc đời và sự nghiệp, NXB Tri Thức, 2007, trang 262.