Những hứa hẹn Viễn Đông: Tại sao Washington phải tập trung vào châu Á
Kurt M. Campbell và Ely Ratner, Foreign Affairs, May/June 2014
Trần Ngọc Cư dịch
Thay đổi tầm nhìn: Một công nhân đang lau cửa kính của một cao ốc trong khu thương mại trung tâm của Thủ đô Bắc Kinh, 4 tháng Tư 2007 (ảnh của Reinhard Krause/Courtesy Reuters)
Hoa Kỳ đang bước vào giai đoạn đầu của một đề án quốc gia quan trọng: tái định hướng chính sách đối ngoại của mình để dồn thêm quan tâm và nguồn lực vào khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Việc trình bày lại một cách có hệ thống các ưu tiên của Mỹ đang diễn ra trong một giai đoạn mà Mỹ khẩn thiết đánh giá lại các vấn đề chiến lược, sau hơn một thập kỷ lún sâu vào khu vực Nam Á và Trung Đông. Việc này đặt cơ sở trên quan niệm cho rằng lịch sử của thế kỷ 21 phần lớn sẽ được viết tại châu Á-Thái Bình Dương, một khu vực sẵn sàng đón chào sự lãnh đạo của Mỹ và sẽ tưởng thưởng cho sự tham gia của Mỹ bằng một lợi nhuận tích cực trên các đầu tư chính trị, kinh tế, và quân sự.
Do đó, chính quyền Obama đang huy động toàn diện một loạt các nỗ lực ngoại giao, kinh tế, và an ninh mệnh danh là “xoay trục” hay “tái quân bình”, hướng về châu Á. Chính sách này xây dựng trên nền móng của hơn một thế kỷ Hoa Kỳ dính líu vào khu vực này, kể cả những biện pháp quan trọng mà các chính quyền Clinton và George W. Bush đã thực hiện; như Tổng thống Barack Obama đã nhận xét đúng đắn: trên thực tế cũng như trong các tuyên bố, Hoa Kỳ đã là một “cường quốc Thái Bình Dương.” Nhưng chiến lược tái quân bình lực lượng mới thật sự nâng địa vị của châu Á lên một tầm có ý nghĩa trong chính sách đối ngoại Mỹ.
Những nghi vấn về mục tiêu và phạm vi ảnh hưởng của đường lối mới này đã xuất hiện ngay sau khi Bộ trưởng Ngoại giao Hillary Clinton đưa ra những điều mà tới nay vẫn còn là tuyên bố rõ ràng nhất về chiến lược này, và bà là người đầu tiên đã dùng từ “xoay trục” trong một bài viết đăng trên tạp chí Foreign Policy năm 2011. Gần ba năm sau, chính quyền Obama vẫn còn đối diện với cái thách đố dai dẳng trong việc giải thích khái niệm này và trong việc thể hiện hứa hẹn của nó. Nhưng bất chấp những tra hỏi gắt gao và những vấp váp ngắn hạn mà chính sách này gặp phải, ít ai hoài nghi về một chuyển biến lớn đang diễn ra. Và dù Washington có muốn hay không, châu Á chắc chắn sẽ thu hút quan tâm và nguồn lực từ Hoa Kỳ, do sự phồn thịnh và ảnh hưởng của khu vực ngày một gia tăng – và do những thách thức to lớn mà khu vực này đang đặt ra. Do đó, vấn đề cần nêu ra ở đây không phải là liệu Hoa Kỳ sẽ quan tâm hơn về châu Á hay không, mà là liệu Hoa Kỳ có đủ sức làm việc này với quyết tâm, nguồn lực, và trí tuệ cần thiết hay không.
ĐI ĐÔNG RỒI XUÔI NAM
Khu vực châu Á-Thái Bình Dương có một sức thu hút không thể cưỡng lại nổi. Khu vực này là quê hương của hơn một nửa dân số thế giới và có một nước dân chủ đông dân nhất thế giới (Ấn Độ), nền kinh tế thứ nhì và nền kinh tế thứ ba (Trung Quốc và Nhật Bản), quốc gia có đa số Hồi giáo đông đảo nhất (Indonesia), và bảy trong mười quân đội lớn nhất. Ngân hàng Phát triển châu Á tiên đoán rằng trước thời điểm giữa thế kỷ này, khu vực này sẽ cho ra một nửa sản lượng kinh tế thế giới và gồm có bốn trong mười nền kinh tế lớn nhất của thế giới (Trung Quốc, Ấn Độ, Indonesia, và Nhật Bản).
Nhưng chính con đường tiến hóa của châu Á, chứ không chỉ mức phát triển chóng mặt của nó, mới làm cho khu vực này trở nên quan trọng đến thế. Theo Freedom House, trong 5 năm qua, châu Á-Thái Bình Dương là khu vực duy nhất trên thế giới đạt tiến độ đều đặn trong việc cải thiện các quyền chính trị và quyền tự do dân sự. Và bất chấp các nghi vấn về khả năng duy trì độ bền vững của mức tăng trưởng kinh tế nhanh chóng tại những thị trường mới nổi [emerging markets], các quốc gia châu Á vẫn tiêu biểu cho một số cơ hội hứa hẹn nhất trong một nền kinh tế toàn cầu sẽ đình đốn và bất ổn nếu thiếu những thị trường này. Đồng thời, châu Á đang phấn đấu trước những nguyên nhân gây bất ổn kinh niên, do các hành động khiêu khích cao độ của Bắc Hàn, do việc gia tăng ngân sách quốc phòng diễn ra khắp khu vực, do các tranh chấp biển đảo gây nhiều lo ngại, khuấy động các quan hệ quốc tế ở biển Hoa Đông và biển Hoa Nam [Biển Đông], và do các mối đe dọa an ninh phi truyền thống như thiên tai, nạn buôn người, và buôn bán ma túy.
Hoa Kỳ có một lợi ích không thể chối cãi trên con đường mà châu Á sẽ đi trong những năm sắp tới. Thị trường này là điểm đến có ưu tiên cao nhất đối với hàng xuất khẩu Mỹ, vượt quá châu Âu hơn 50 phần trăm, theo Phòng Thống kê Hoa Kỳ. Cả vốn trực tiếp đầu tư của Hoa Kỳ tại châu Á lẫn vốn trực tiếp đầu tư của châu Á tại Hoa Kỳ đã tăng gần gấp đôi trong thập kỷ qua, với Trung Quốc, Ấn Độ, Singapore, và Nam Hàn là bốn trong mười nước có vốn đầu tư nước ngoài tăng nhanh nhất tại Hoa Kỳ, theo Phòng Phân tích Kinh tế Hoa Kỳ. Ngoài ra, Hoa Kỳ còn có năm đồng minh với hiệp ước phòng thủ trong khu vực (Australia, Nhật Bản, Philippines, Nam Hàn, và Thái Lan), cũng như các đối tác quan trọng về mặt chiến lược như Brunei, Ấn Độ, Indonesia, Malaysia, New Zealand, Singapore, và Đài Loan, cùng với các quan hệ đang triển khai với Myanmar (còn được gọi Miến Điện). Các căn cứ quan trọng của Hoa Kỳ tại Nhật Bản và Nam Hàn giữ vai trò chủ yếu cho khả năng phóng chiếu quyền lực của Washington tại châu Á và các khu vực lân cận.
Các liên minh quân sự của Hoa Kỳ đã tăng cường an ninh khu vực này qua nhiều thập kỷ, và một trong những mục đích chính của việc xoay trục chiến lược [the pivot] là làm sâu sắc thêm các mối quan hệ đó. Trong những năm gần đây, Washington đã khuyến khích các quốc gia đối tác của mình tại châu Á tìm cách ngăn ngừa xung đột giữa những cường quốc chính, duy trì sự thông thương trên các hải lộ, chống lại chủ nghĩa cực đoan, và đối phó các đe dọa an ninh phi truyền thống. Nhật Bản và Nam Hàn đã đủ tự tin để nhận lãnh những vai trò ngày càng nổi bật trong các hoạt động quân sự hỗn hợp với Hoa Kỳ, và các lực lượng Mỹ đang làm việc với Australia để phát triển các khả năng chiến đấu thủy lục [amphibious capabilities] của mình và với Philippines để tăng cường lực lượng hải giám của nước này. Kết quả sau cùng là những liên minh hùng mạnh hơn và một khu vực an ninh hơn.
Việc này không hề gợi ý về một nỗ lực bao vây ngăn chặn hay làm suy yếu Trung Quốc. Trái lại, phát triển một quan hệ vững vàng hơn và hiệu quả hơn với Bắc Kinh là một mục tiêu chính của chiến lược tái quân bình lực lượng. Không tìm cách bao vây ngăn ngặn Trung Quốc, trong nhiều năm qua Hoa Kỳ đã tìm cách xây dựng một mối quan hệ song phương chín chắn hơn thông qua các cuộc họp thường xuyên ở các cấp cao nhất chưa hề có trước đây về nhiều vấn đề khác nhau liên quan đến các bộ ngành song hành của hai nước. Thậm chí các quan hệ giữa hai quân đội [military-to-military relations] đã trở lại bình thường, lắm lúc đòi hỏi Lầu Năm Góc phải ráng sức đáp ứng các mức độ sinh hoạt do Bắc Kinh đề xuất.
MỘT CHIẾN LƯỢC XOAY TRỤC HƯỚNG VỀ – VÀ NGAY TRONG – CHÂU Á
Chiến lược tái quân bình lực lượng còn đòi hỏi Hoa Kỳ phải tham gia tích cực vào các định chế đa phương của khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Dưới chính quyền Obama, Hoa Kỳ đã trở thành thành viên của Thượng đỉnh Đông Á, cuộc họp chính thức hàng năm của nguyên thủ các quốc gia trong khu vực; ký kết Hiệp ước Thân thiện và Hợp tác tại Đông Nam Á, điều này cho thấy cam kết của Mỹ đối với ASEAN sẽ được tăng cường; và cử một đại sứ thường trực tại trụ sở ASEAN ở Jakarta. Mặc dù những định chế trùng lấp lên nhau này có thể gây ra nhiều bức xúc, do tiến độ chậm chạp và các đòi hỏi về đồng thuận của chúng, nhưng chúng có thể thúc đẩy hợp tác khu vực và giúp xây dựng một hệ thống luật lệ và cơ chế để đối phó những thách thức phức tạp xuyên quốc gia. Vào tháng Sáu 2013, chẳng hạn, ASEAN đã đăng cai tổ chức cuộc diễn tập trợ giúp nhân đạo và cứu trợ thiên tai lần đầu tiên, có hơn 3.000 nhân viên từ 18 quốc gia tham dự.
Đồng thời, Mỹ đang đáp lại một thực tế mới mẻ là, khu vực châu Á-Thái Bình Dương càng ngày càng trở thành đầu máy thúc đẩy tăng trưởng kinh tế toàn cầu. Chính quyền Obama đã đẩy mạnh các lợi ích kinh tế của Mỹ bằng cách thực thi Hiệp ước Tự do Mậu dịch Mỹ-Hàn năm 2012 và đang thúc đẩy mạnh mẽ để hoàn tất các cuộc đàm phán về Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương [TTP], một hiệp ước thương mại tự do giữa 12 nước. Một số nước tham dự các cuộc đàm phán TPP hiện là những thị trường sinh động tại Đông Nam Á, như Malaysia và Singapore, vốn phản ánh tầm quan trọng địa chiến lược đang gia tăng của tiểu khu vực [subregion] này. Thật vậy, chiến lược xoay trục chiến lược của Mỹ hướng về châu Á đã được phụ họa bởi một hành động xoay trục diễn ra bên trong châu Á. Washington đang quân bình sự quan tâm truyền thống dành cho các nước Đông Bắc Á bằng sự quan tâm mới mẻ dành cho các nước Đông Nam Á, như Indonesia, Philippines, và Việt Nam, tìm cách gia tăng thương mại và đầu tư hai chiều với một số nền kinh tế sinh động nhất thế giới. Năm 2010, Washington và Jakarta đã thiết lập một “quan hệ đối tác toàn diện” để củng cố thêm sự hợp tác xuyên qua một loạt vấn đề rộng lớn, gồm y tế, khoa học, công nghệ, và doanh nghiệp.
Một tham vọng tương tự nhằm sắp xếp lại các ưu tiên của Mỹ trong khu vực này giúp giải thích những thay đổi mà Lầu Năm Góc đã thực hiện đối với thế đứng quân sự của mình tại khu vực này. Mặc dù các căn cứ quân sự Mỹ vẫn còn giữ vai trò trung tâm trong khả năng phóng chiếu quyền lực và tham chiến của Washington, nhưng càng ngày chúng càng trở nên dễ bị tấn công làm tê liệt bằng tên lửa, và chúng cũng nằm tương đối xa các vùng có tiềm năng thiên tai và khủng hoảng tại biển Hoa Nam [Biển Đông] và Ấn Độ Dương. Đồng thời, với sự kiện các nước Đông Nam Á đang bày tỏ mong muốn nhận được các chương trình huấn luyện quân sự và trợ giúp chống thiên tai của Mỹ, Hoa Kỳ đã đa dạng hóa sự hiện diện quân sự của mình trong khu vực, bằng cách đồn trú hàng trăm lính thủy đánh bộ Mỹ tại Darwin, Australia, và triển khai hai Tàu Tác chiến Gần bờ [Littoral Combat Ships] tại Singapore.
Những thay đổi này trong thế đứng quân sự của Mỹ đã bị chỉ trích hoặc là khiêu khích hoặc là vô bổ. Cả hai cáo buộc đều không chính xác. Những nỗ lực này không cho thấy Mỹ có hành vi hiếu chiến; chúng đóng góp chủ yếu cho những hoạt động trong thời bình, như phản ứng trước các thiên tai, chứ không đóng góp gì cho những khả năng tham chiến của Mỹ. Và con số có vẻ khiêm nhượng về lính thủy đánh bộ và chiến hạm được triển khai đã che giấu những ích lợi đáng kể mà họ cống hiến cho quân đội của các quốc gia đối tác với Mỹ, vốn là những nước hưởng các cơ hội vô song trong việc diễn tập và huấn luyện chung với các lực lượng Mỹ.
Trong việc xoay trục hướng về châu Á, chính quyền Obama không những tìm cách đẩy mạnh các lợi ích kinh tế và an ninh của Mỹ mà lại còn tìm cách làm sâu sắc thêm các quan hệ văn hóa và quan hệ giữa nhân dân với nhân dân. Chính quyền này còn hi vọng rằng chiến lược xoay trục sẽ giúp Mỹ dễ dàng hậu thuẫn nhân quyền và dân chủ trong khu vực. Đường lối mới này đã đóng góp cho những tiến bộ chính trị tại Myanmar, nơi mà chính phủ đã đi được những bước ngoạn mục, như thả tù chính trị, thực thi các cải tổ kinh tế dù chậm trễ, thúc đẩy nhân quyền và nới rộng tự do báo chí. Mặc dù cần có những biện pháp tiến bộ hơn nữa, đặc biệt trong việc bảo vệ các dân tộc thiểu số, nhưng Myanmar đã nêu một tấm gương sáng ngời của một nước từng kinh qua một thời khép kín, độc tài tàn bạo và đang triển khai những bước chuyển hóa qua chế độ dân chủ. Và ngay từ buổi đầu Hoa Kỳ đã là một đối tác thiết yếu trong nỗ lực cải tổ này.
CHÍNH SÁCH ĐỐI NGOẠI KHÔNG PHẢI LÀ MỘT TRÒ CHƠI BÊN THẮNG BÊN THUA
Những người phản đối việc xoay trục chiến lược đã đưa ra ba lý do phản bác. Thứ nhất, một số người lo ngại rằng việc xoay trục chiến lược sẽ làm Trung Quốc giận dữ một cách không cần thiết. Lý giải này đã không đếm xỉa đến sự kiện là việc tăng cường đối thoại với Bắc Kinh vốn là một đặc điểm trung tâm và không thể chối cãi của chính sách tái quân bình lực lượng [the rebalancing]. Trong những ví dụ điển hình của đường lối mới này, phải kể đến Đối thoại Chiến lược và Kinh tế Mỹ-Trung [U.S.-China Strategic and Economic Dialogue] hàng năm, đây là một loạt hội nghị toàn diện được bộ trưởng ngoại giao và bộ trưởng tài chánh Mỹ và các quan chức đồng nhiệm Trung Quốc ngồi ghế chủ tọa, và Đối thoại An ninh Chiến lược [the Strategic Security dialogue], qua đó hai nước đã tổ chức các cuộc thảo luận cấp cao chưa từng có trước đây về các vấn đề nhạy cảm như an ninh trên biển và an ninh mạng. Các căng thẳng có thể tăng thêm do sự hiện diện quân sự Mỹ đang gia tăng tại châu Á và do việc Washington mạnh dạn bắt tay với các nước láng giềng của Trung Quốc. Nhưng các quan hệ song phương đang phát triển trong một cung cách khiến bất cứ bất đồng nào do việc xoay trục chiến lược gây ra đều có thể giải quyết trong một bối cảnh rộng lớn hơn của một mối quan hệ Mỹ-Trung ổn định và có tinh thần hợp tác hơn trước.
Phê phán thứ hai đến từ những người tranh luận rằng Washington sẽ thiếu khôn ngoan hay thiếu thực tế khi chuyển trọng tâm chiến lược từ Trung Đông sang châu Á trong khi đang có các xung đột tại Afghanistan và Syria, bất ổn chính trị tại Ai Cập và Iraq, và cuộc đối đầu trường kỳ giữa Iran và các cường quốc phương Tây. Nhưng chỉ trích này chủ yếu là một sự dè bỉu [caricature] đối với chiến lược tái quân bình lực lượng. Theo quan điểm này, Trung Đông và Nam Á đã làm suy yếu quyền lực và uy tín của Mỹ và vì thế việc xoay trục chiến lược thực ra chỉ là một mưu toan tháo chạy bằng cách hướng về những bờ biển hoà bình và dễ sinh lợi hơn của khu vực châu Á-Thái Bình Dương. Đúng là, chính quyền Obama đã cố gắng giảm bớt sự hiện diện của Mỹ tại Trung Đông. Nhưng mặc dù các nguồn lực có giới hạn, chính sách đối ngoại không phải là một trò chơi bên thắng bên thua [a zero-sum game]. Và vì thế, luận điệu chỉ trích cho rằng việc Mỹ chuyển trọng tâm sang châu Á trong một cách nào đó chỉ là một thú nhận về thất bại chiến lược tại Trung Đông đã bỏ qua một thực tế rất quan trọng là: trong thập kỷ qua, chính các nước châu Á, mà hiện nay Washington muốn chú trọng hơn, đã lặng lẽ đóng góp phần mình vào việc duy trì hòa bình và ổn định khắp Trung Đông và Nam Á và chính các nước này cũng rất muốn Mỹ duy trì ảnh hưởng tại các khu vực này.
Trước đây không lâu, hầu hết các quốc gia châu Á chỉ biết quan tâm đến việc phát triển trong nước và coi các vấn đề nước ngoài như là trách nhiệm của một ai khác. Một trong những thành công quan trọng nhất của chính sách châu Á của Tổng thống George W. Bush là khuyến khích các cường quốc đang trỗi dậy của khu vực này đóng góp nhiều hơn cho các nơi khác trên thế giới. Để hưởng ứng một phần nào, trong những năm cầm quyền của Bush, lần đầu tiên, nhiều chính phủ Đông Á đã phát triển một tầm nhìn “ra ngoài khu vực” và tham gia tích cực hơn trong các lãnh vực ngoại giao, phát triển, và an ninh tại Trung Đông và Nam Á. Nhật Bản đã trở thành nước hậu thuẫn dẫn đầu trong nỗ lực phát triển xã hội dân sự tại Afghanistan, tài trợ các trường học và các cơ quan dân sự trong chính phủ và huấn luyện người Afghanistan trong các lãnh vực như pháp lý hình sự, giáo dục, y tế, và nông nghiệp. Trong thời kỳ tiếp theo sau Mùa Xuân Á Rập, Nam Hàn bắt đầu yểm trợ các chương trình phát triển khắp Trung Đông. Indonesia, Malaysia, và Thái Lan đã giúp đỡ vật chất cho các chương trình huấn luyện bác sĩ, cảnh sát, và giáo viên tại Afghanistan và Iraq, trong khi Australia và New Zealand gửi lực lượng đặc biệt đến chiến đấu tại Afghanistan. Thậm chí cả Trung Quốc cũng tích cực hơn trong chính sách ngoại giao ở hậu trường nhằm hạn chế các tham vọng hạt nhân của Iran, đối phó nạn cướp biển, và ảnh hưởng lên tương lai của Afghanistan.
Hẳn nhiên, sự động viên của Washington chỉ là một yếu tố ở đằng sau việc các nước châu Á dính líu ngày càng sâu sắc tại Trung Đông; một yếu tố không thể chối cãi khác là sự thèm khát dầu khí từ Vịnh Ba Tư của các nước này ngày càng gia tăng. Châu Á tiêu thụ khoảng 30 triệu thùng dầu một ngày, nhiều hơn gấp đôi lượng dầu mà EU tiêu thụ. Các chính phủ châu Á biết rằng một cuộc rút lui vội vàng của Mỹ ra khỏi Trung Đông sẽ mang lại nhiều rủi ro không thể chấp nhận đối với an ninh năng lượng và tăng trưởng kinh tế của nước họ. Do đó, họ đã đầu tư vốn liếng chính trị và tài chính đáng kể vào Trung Đông và trong vài trường hợp đã gửi các lực lượng quân sự đến đây trên một thập kỷ qua để bổ sung, chứ không thay thế, vai trò của Mỹ trong việc làm ổn định khu vực. Nói giản dị là, các đối tác châu Á của Mỹ hậu thuẫn việc xoay trục chiến lược nhưng sẽ không hân hoan chào đón viễn cảnh Mỹ rút khỏi Trung Đông – và điều quan trọng là, hình như họ không hề thấy một chút mâu thuẫn nào giữa hai lập trường này.
Luận cứ thứ ba chống lại việc chuyển trục chiến lược liên quan đến tính bền vững của đường lối này trong một thời điểm mà Mỹ phải cắt giảm ngân sách: trong khi chi tiêu quốc phòng giảm sút, những người hoài nghi tự hỏi làm sao Mỹ có thể đầu tư nguồn lực cần thiết để trấn an các đồng minh châu Á của mình và can ngăn các nước thù địch tiềm năng, đặc biệt trong khi quyền lực và ảnh hưởng của Trung Quốc tiếp tục gia tăng. Câu trả lời là, chính sách tái quân bình lực lượng hướng về châu Á sẽ không đòi hỏi một ngân sách mới cực kỳ tốn kém; nói đúng ra, Lầu Năm Góc chỉ cần linh động hơn và tìm cách chi tiêu hiệu quả hơn. Chẳng hạn, trong khi giảm bớt kích cỡ tổng thể của quân đội, Mỹ cần phải duy trì sự hiện diện quân sự tại châu Á và phải đầu tư vào các khả năng hải quân và không quân thích hợp hơn đối với môi trường an ninh của khu vực này. Vì chi tiêu quốc phòng của Mỹ không thể gia tăng đáng kể trong một tương lai gần, Washington cần phải làm nhiều hơn để cải thiện khả năng của các quân đội châu Á, bằng cách tiến hành thêm các trao đổi giáo dục và nghiệp vụ, cải tiến các cuộc diễn tập quân sự đa phương, chuyển giao các thiết bị mà quân lực Mỹ không cần đến nữa, và tham gia tích cực hơn vào việc thảo kế hoạch chung.
VIỆC QUÂN BÌNH GIỮA CÁC QUAN TÂM
Mặc dù các luận cứ thông thường nhất để chống lại chính sách tái quân bình lực lượng không thể đứng vững nếu đem ra khảo sát kỹ lưỡng, nhưng chính sách này đang gặp nhiều thử thách to lớn. Có lẽ thử thách lớn nhất là thiếu vốn nhân sự [human capital]. Sau hơn một thập kỷ chiến tranh và chống nổi dậy, Mỹ đã phát triển và thăng thưởng nguyên cả một thế hệ binh sĩ, các nhà ngoại giao, và chuyên viên tình báo am tường về xung đột chủng tộc tại Iraq, về những bất đồng giữa các bộ tộc tại Afghanistan, về các chiến lược tái thiết hậu chiến, và về các chiến thuật của Lực lượng Đặc biệt Mỹ và máy bay con ong [máy bay oanh kích không người lái]. Nhưng Washington chưa có một nỗ lực tương tự nào nhằm phát triển một đội ngũ chuyên viên châu Á vững vàng trong các ban ngành chính phủ — một con số đáng kinh ngạc gồm các quan chức cao cấp trong chính phủ chỉ mới đi thăm châu Á lần đầu sau khi họ nắm giữ các chức vụ quan trọng ở một giai đoạn họ gần thôi việc. Đây đúng là chỗ yếu kém của ngành ngoại giao Mỹ, vì ngay cả một công chức thành đạt nhất cũng thấy khó khăn khi lèo lái công việc qua các vấn đề phức tạp của châu Á nếu chưa có kinh nghiệm trước tại khu vực này. Chính sách xoay trục chiến lược hướng về châu Á vì thế sẽ ảnh hưởng đến ngân sách của các cơ quan dân sự trong chính phủ, không chỉ riêng cơ quan dân sự của Lầu Năm Góc, khi Mỹ đầu tư nhiều hơn vào các nỗ lực để đảm bảo rằng các nhà ngoại giao, các nhân viên cứu trợ, các nhà thương thuyết mậu dịch, và các chuyên gia tình báo Mỹ có đầy đủ các kỹ năng ngôn ngữ và kinh nghiệm tại châu Á, mà họ sẽ cần đến để thực hiện tốt công tác của mình.
Chính sách xoay trục hướng về châu Á cũng sẽ vật lộn với một loạt khủng hoảng thường xuyên mà các khu vực khác — đặc biệt là Trung Đông — chắc chắn sẽ tiếp tục cung cấp. Đồng thời, sức ép đòi hỏi phải “trở về với công việc nội bộ” dường như chắc chắn sẽ gia tăng. Tiếp theo sau mỗi cuộc chiến mà Mỹ tham gia trong thời hiện đại, từ Thế chiến I đến Chiến tranh vùng Vịnh 1990-1991, công chúng Mỹ gây áp lực lên các nhà chính trị và quan chức chính phủ buộc họ phải tái tập trung vào các vấn đề trong nước. 13 năm chiến tranh vừa qua một lần nữa lại đánh thức bản năng cô lập này, vốn đã được nuôi dưỡng bởi một cuộc phục hồi kinh tế chậm chạp sau khủng hoảng tài chính, khiến nhiều người thất vọng. Mặc dù khuynh hướng quốc tế chủ nghĩa và xu thế đòi hỏi một quốc phòng mạnh vẫn còn tồn tại trong chính trường Mỹ, nhưng có những dấu hiệu tế nhị (và không tế nhị) tại Quốc Hội cho thấy rằng có lẽ Mỹ đang bước vào một kỷ nguyên mới, trong đó việc Mỹ dấn thân vào những cam kết ở nước ngoài – ngay cả tại những vùng trọng yếu đối với sức mạnh kinh tế Mỹ, như châu Á – cũng khó được chấp nhận hơn trước. Những hạn chế chính trị này sẽ làm cho một dự án vốn đã khó khăn trở thành khó khăn hơn: trước các vấn đề châu Á, danh mục những việc Mỹ cần thực hiện tại đây còn dài, không những cho những năm còn lại của chính quyền Obama mà cả cho chính quyền tiếp theo.
NHỮNG ĐỐI TÁC TRONG CHÍNH SÁCH XOAY TRỤC CHIẾN LƯỢC
Tại châu Á, kinh tế và an ninh khu vực là hai vấn đề kết hợp không thể tách rời nhau, do đó Mỹ không thể duy trì vai trò lãnh đạo của mình chỉ bằng sức mạnh quân sự mà thôi. Đó là lý do tại sao việc ký kết thành công Hiệp định Đối tác Xuyên Thái Bình Dương (TPP) — sẽ đòi hỏi những cuộc đàm phán căng thẳng ở nước ngoài và tại Quốc Hội Mỹ — là một ưu tiên hàng đầu. Hiệp định này sẽ nhanh chóng mang lại lợi ích cho kinh tế Mỹ và sẽ khai sinh một hệ thống thương mại lâu dài tại châu Á, một hệ thống không bị chế độ bảo hộ mậu dịch làm trì trệ. Để Hoa Kỳ có thêm sức mạnh đòn bẩy trong các cuộc thương thuyết, Quốc Hội Mỹ phải nhanh chóng phục hồi quyền thúc đẩy thương mại [TPA] bằng đường lối nhanh nhất. Dưới hệ thống này, sau khi thương thuyết xong TPP và các hiệp ước tự do mậu dịch khác, Nhà Trắng có thể đệ trình chúng trước Quốc Hội để lấy phiếu “thuận hay không thuận” [up-or-down votes], theo đó Quốc Hội không thể sửa đổi [amend] hay tranh luận câu giờ nhằm vô hiệu hóa chúng [filibuster]. Chính quyền Obama còn phải tận dụng sự phát triển nhanh chóng của ngành năng lượng Mỹ và tăng tốc việc xuất khẩu khí thiên nhiên ở thể lỏng [liquified natural gas] sang châu Á để cải thiện an ninh năng lượng của các nước đồng minh và đối tác tại đây và để gửi một tín hiệu mạnh mẽ về sự cam kết của Mỹ đối với sự phát triển của khu vực này.
Sự hợp tác luôn luôn được củng cố giữa Washington và Bắc Kinh đã mang lại nhiều kết quả khi hai nước ngày càng phối hợp đường lối của mình đối với Iran và Bắc Hàn đồng thời quản lý các khủng hoảng tiềm năng tại biển Hoa Nam [Biển Đông]. Nhưng Mỹ sẽ gặp nhiều khó khăn hơn khi lèo lái các mối quan hệ với một Trung Quốc đang trỗi dậy mà hiện nay vừa là một “đối tác chiến lược” [a strategic partner], như Tổng thống Bill Clinton mô tả năm 1998, vừa là một “đối thủ chiến lược” [a strategic competitor], như về sau Bush đã gọi.
Những âm mưu của Trung Quốc nhằm thay đổi nguyên trạng lãnh thổ [the territorial status quo] tại biển Hoa Đông và biển Hoa Nam [Biển Đông] – chẳng hạn, bằng cách thiết lập một “khu nhận diện phòng không” tại biển Hoa Đông trùm lên các đảo do Nhật Bản quản lý hành chánh – đang đặt ra một thách thức trước mắt. Mỹ sẽ phải làm rõ với Trung Quốc rằng hành vi xét lại này là không phù hợp với các quan hệ ổn định Mỹ-Trung, lại càng không phù hợp “với loại quan hệ đại cường” mới nhất mà Chủ tịch Tập Cận Bình đã đề xuất với Obama. Gần đây Washington đã đi một bước đúng hướng khi các quan chức cao cấp trong chính quyền công khai chất vấn tính hợp pháp trong những tuyên bố chủ quyền có tính cách bành trướng của Trung Quốc và đưa ra cảnh báo chống lại việc thành lập một khu nhận diện phòng không tại biển Hoa Nam [Biển Đông].
Bên bờ kia của biển Hoa Đông, Thủ tướng Shinzo Abe đang tìm cách lèo lái Nhật Bản ra khỏi nhiều thập niên trì trệ kinh tế và gieo vào đầu óc người dân một ý thức mới mẻ về niềm tự hào và thanh thế của Nhật Bản. Washington sẽ phải tiếp tục thúc đẩy Tokyo hành động tự chế và tránh gây tổn thương, đặc biệt liên quan đến các tranh cãi về quá khứ đế quốc của Nhật Bản. Gần đây, Abe đã đến thăm Đền Yasukuni, nơi thờ một số tử sĩ bị kết án về các tội phạm chiến tranh mà họ đã gây ra trong Thế chiến II. Cuộc thăm viếng này có thể đã giúp ông về mặt chính trị trước một số khối cử tri trong nước, nhưng gây ra những tổn thất lớn trên trường quốc tế: nó nêu lên những nghi vấn tại Washington, làm xấu thêm các quan hệ giữa Nhật Bản và Nam Hàn, đồng thời khiến Trung Quốc trở nên kiên quyết hơn trong thái độ không muốn giao hảo trực tiếp với Nhật Bản chừng nào mà Abe còn cầm quyền.
Giữa bối cảnh ngoại giao căng thẳng này, Mỹ sẽ làm việc với Lực lượng Tự vệ Nhật Bản [tương đương Bộ Quốc phòng] với mục đích là Nhật Bản sẽ đóng một vai trò an ninh tích cực hơn trong khu vực và trên thế giới. Trong nỗ lực này có cả việc chống lại tuyên truyền của Trung Quốc khi họ lên án việc Nhật Bản giải thích lại hiến pháp và hiện đại hóa quân đội là phản động và quân phiệt, mặc dù trên thực tế, đây là những biện pháp hoàn toàn hợp lý – đáng lẽ phải thực hiện từ lâu. Mỹ cũng phải tiếp tục dồn một số vốn chính trị đáng kể cho việc cải thiện quan hệ giữa Nhật Bản và Nam Hàn; vì một quan hệ hữu nghị bền vững hơn giữa hai nước này sẽ có lợi cho việc đương đầu với mối đe dọa to lớn và đang gia tăng do Bắc Hàn đặt ra.
Những thách thức tại Đông Nam Á là hoàn toàn khác hẳn với những thách thức tại Đông Bắc Á, nhưng chúng không kém phần quan trọng đối với các lợi ích quốc gia của Mỹ. Một số nước Đông Nam Á, kể cả Campuchia, Malaysia, Myanmar, và Thái Lan, đang trải qua các mức độ xáo trộn chính trị khác nhau có khả năng thay đổi chính sách đối ngoại của từng nước. Khi khủng hoảng xảy ra, Washington phải tuân theo những nguyên tắc cơ bản về dân chủ và nhân quyền nhưng không làm điều này một cách giáo điều hoặc bằng những cung cách có thể làm suy giảm lợi thế và ảnh hưởng của Mỹ. Thay vì đánh cược vào những phe phái có khả năng nắm quyền lực, đường lối hay nhất của Mỹ sẽ là tập trung vào các vấn đề mà người dân bản xứ cho là quan trọng nhất tại khu vực này bất luận ai là kẻ cầm quyền, những vấn đề như giáo dục, xóa đói giảm nghèo, và đối phó thiên tai.
Ngoài việc gia tăng sự tham dự của Mỹ vào các diễn đàn đa phương tại châu Á, Washington phải hậu thuẫn sự phát triển của một trật tự khu vực dựa vào luật lệ bằng cách đặt toàn bộ trọng lượng của mình đằng sau các nỗ lực sử dụng luật pháp và trọng tài quốc tế để giải quyết các tranh chấp chủ quyền tại biển Hoa Nam [Biển Đông]. Philippines đã đưa yêu sách chủ quyền của mình trong tranh chấp với Trung Quốc ra trước Tòa án Quốc tế về Luật Biển. Mặc dù Mỹ (tạm thời) không đưa ra các phán đoán về giá trị của các yêu sách chủ quyền riêng biệt, nhưng Washington cũng phải đóng góp cho việc xây dựng một đồng thuận quốc tế bằng cách kêu gọi mọi quốc gia công khai hậu thuẫn cơ chế này, vì tòa án về luật biển là một phép thử để xem khu vực này có sẵn sàng quản lý các tranh chấp của mình thông qua các phương tiện pháp lý và hòa bình hay không.
Hoa Kỳ không thể một mình tái quân bình lực lượng hướng về châu Á. Điều thiết yếu là phải kéo theo các nước châu Âu, tức những nước có thể đóng góp đáng kể trong các lãnh vực như luật pháp quốc tế và xây dựng các định chế. Nếu phương hướng chung của các mối quan hệ song phương cho phép, Washington còn phải thăm dò các cơ hội để tìm sự hợp tác tích cực hơn nữa với Ấn Độ và Nga về các vấn đề Đông Á. Và hẳn nhiên, còn có một yếu tố cần thiết khác là các nước trong khu vực, đặc biệt là các nước Đông Nam Á, phải chứng tỏ vai trò lãnh đạo và sáng kiến của mình để bổ túc cho những nỗ lực của Mỹ. Trọng điểm của chính sách xoay trục hướng về châu Á là duy trì một khu vực cởi mở, hòa bình, và thịnh vượng, trong đó các chính phủ phải dựa vào các luật lệ, qui phạm, và định chế để giải quyết các bất đồng, chứ không sử dụng sức ép và vũ lực. Xoay trục chiến lược là một sáng kiến của Mỹ, nhưng sự thành công nhiên hậu của nó sẽ không hoàn toàn tùy thuộc vào Washington.
KURT M. CAMPBELL là Chủ tịch và Tổng Giám đốc của Asia Group. Từ 2009 đến 2013, ông là Trợ lý Bộ trưởng Ngoại giao Hoa Kỳ đặc trách các Vấn đề Đông Á và Thái Bình Dương. ELY RATNER là Nhà Nghiên cứu Thâm niên và là Phó Giám đốc của Chương trình An ninh châu Á-Thái Bình Dương tại Trung tâm vì một Nền An ninh Mới của Mỹ [the Center for a New American Security].