13/06/2013

Tòa án Hiến pháp

Phan Thành Đạt

Người viết bài này muốn nêu ra một số kinh nghiệm về hoạt động của Tòa án Hiến pháp ở các nước dân chủ trước nay để giúp cho Việt Nam trên con đường cải cách.

Biết rằng đây chỉ là giấc mơ không có thật của một người sống xa đất nước, không thể hình dung nổi những gì xảy ra tại quê hương, nơi mà một số nhu cầu tối thiểu về quyền làm người cũng có thể mất khi nào không biết trong kiểu hành xử coi phá nhà dân là “một trận đánh đẹp” của một ông Đại tá CS; hay không đội mũ bảo hiểm chưa chết vì tai nạn giao thông thì đã bị CA một đồn nọ bẻ cho gãy cổ; hoặc nữa bà mẹ từng hy sinh trọn đời cho CQCS mà vì mất đất đội đơn đến trước vườn hoa sát dinh cơ Chính phủ đã bị những tên máu lạnh đẩy chết đứ đừ; hoặc chuyện đang diễn ra hiện nay là một người tù lương tâm – “một người không tầm thường” – mà cả nước đều biết tiếng đã tuyệt thực đến ngày thứ 18, trước sự dưng dưng của cả một bộ máy quyền lực hình như không còn nhân tính, v.v.

Nhưng dù sao, BVN vẫn trân trọng đăng lên nhằm kích thích niềm hy vọng cho tất cả những ai đang kiên trì phấn đấu vì con đường dân chủ hóa chầy chật của mảnh đất này.

Bauxite Việt Nam

Tòa án Hiến pháp là cơ quan có thẩm quyền bảo vệ các nguyên tắc được công nhận trong Hiến pháp. Tòa án Hiến pháp giám sát tính hợp hiến của các đạo luật, bảo vệ các quyền cơ bản của con người được Hiến pháp công nhận. Tòa án Hiến pháp còn có vai trò giám sát tính hợp pháp của các cuộc bầu cử và công bố kết quả bầu cử. Tòa án Hiến pháp là cơ quan tư pháp đặc biệt, các quyết định của Tòa án Hiến pháp là những phán quyết cuối cùng và có tính bắt buộc cao nhất đối với tất các cơ quan có thẩm quyền. Cơ quan này luôn có vị trí độc lập.

Tòa án Hiến pháp được thành lập lần đầu tiên năm 1920 tại Áo, theo sáng kiến của nhà luật học Hans Kelsen, Tòa án Hiến pháp Áo có vai trò loại bỏ các đạo luật vi hiến, bảo vệ các giá trị của Hiến pháp, Tòa án Hiến pháp cần hoạt động hiệu quả, các quan tòa phải là những người có nhiều kinh nghiệm và hiểu biết rộng về luật pháp, vì vậy các thành viên của Tòa án này đều là các nhà luật học nổi tiếng trong đó có Hans Kelsen. Tòa án Hiến pháp Áo hoạt động được một thời gian. Sau đó vai trò của Tòa án này không được bàn đến nữa do bối cảnh chiến tranh. Vì Hans Kelsen là người Do Thái, Các sinh viên có khuynh hướng chính trị cực hữu tẩy chay các bài giảng của ông. Sau đó ông bị xua đuổi khỏi Đức và Áo, Hans Kelsen sang Mỹ và được mời làm Giáo sư luật tại Harvard.

Sau Chiến tranh thế giới lần thứ 2, mối quan tâm hàng đầu của các nước Châu Âu là bảo vệ quyền con người và xây dựng Nhà nước pháp quyền, dân chủ. Tòa án Hiến pháp là điều kiện không thể thiếu được để thực hiện những mục tiêu đó. Chính vì vậy, các nước này đã thành lập Tòa án Hiến pháp theo nguyên mẫu của Áo.

Khác với Tòa án Hiến pháp ở Châu Âu, theo mô hình giám sát luật tập trung, nước Mỹ lựa chọn hình thức giám sát phổ quát, nghĩa là tất cả các cấp tòa án từ trung ương đến địa phương đều có vai trò giám sát luật bằng cách loại bỏ các đạo luật vi hiến trong một vụ việc cụ thể. Tòa án tối cao Mỹ có vai trò bảo vệ Hiến pháp, các phán quyết của Tòa án này được tất cả các Tòa án cấp dưới tuân theo. Vai trò giám sát và loại bỏ các đạo luật vi hiến được chính thức giao cho Tòa án tối cao Mỹ và các tòa án cấp dưới kể từ quyết định lịch sử của chính Tòa án này (Marbury v. Madison, 1803). Với phán quyết quan trọng này, Tòa án tối cao Mỹ đã trở thành Tòa án Hiến pháp đầu tiên trong lịch sử.

Tòa án Hiến pháp cũng được thiết lập ở các nước Đông Âu và Liên bang Xô viết trước đây, nhưng hoạt động của các tòa án này rất kém hiệu quả vì nguyên tắc độc lập không được đảm bảo. Sau khi hệ thống Xã hội chủ nghĩa sụp đổ, các nước Đông Âu và Nga cơ cấu lại Tòa án Hiến pháp theo mô hình của Đức và Pháp. Luật cơ bản của các nước này cũng giao nhiều quyền hơn cho Tòa án Hiến pháp và đảm bảo nguyên tắc độc lập của cơ quan này.

Tòa án Hiến pháp trở thành công cụ quan trọng, góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền và dân chủ. Không có cơ quan tư pháp đặc biệt này, Hiến pháp chỉ là văn bản không có sức sống (la lettre morte). Chính Tòa án Hiến pháp đã đưa luật pháp vào cuộc sống hàng ngày, giúp nhân dân hiểu rõ các quyền cơ bản của mình thông qua các phán quyết, chính Tòa án Hiến pháp quy định tất cả các cơ quan Nhà nước và các công dân cần tôn trọng bản khế ước xã hội (le contrat social) là Hiến pháp, để đảm bảo trật tự xã hội và cùng phấn đấu vì mục tiêu bình đẳng, tự do.

Phần lớn các nước trên thế giới đều có Tòa án Hiến pháp, các nhà lãnh đạo lựa chọn các nhà luật học hay các cá nhân hiểu biết về chính trị và luật pháp, để làm việc ở Tòa án Hiến pháp. Nhà nước cử ra những người tài năng và có trách nhiệm cao nhằm đảm bảo tính hiệu quả của cơ quan này (I). Vai trò và chức năng của Tòa án Hiến pháp được nêu ra rất cụ thể trong Hiến pháp (II). Qua cách thức bầu chọn quan tòa Hiến pháp và tổ chức Tòa án Hiến pháp của các nước, Việt Nam sẽ học tập được nhiều điều để xây dựng Tòa án Hiến pháp (III).

I. Bầu chọn các thành viên vào Tòa án Hiến pháp

Tòa án Hiến pháp có nhiệm vụ bảo vệ các giá trị cơ bản của Hiến pháp, các phán quyết của cơ quan tư pháp đặc biệt này có ảnh hưởng sâu rộng và mang tính định hướng đối với ngành tư pháp. Vì vậy, việc chọn lựa các nhà luật học giỏi vào Tòa án Hiến pháp sẽ đảm bảo thành công trong việc giám sát luật và nâng cao uy tín cho Tòa án Hiến pháp, đồng thời cũng khẳng định việc chọn lựa của các cơ quan có thẩm quyền là khách quan, dựa trên năng lực của cá nhân.

Hiến pháp của các nước dân chủ đều xác định cụ thể các cơ quan cao cấp có thẩm quyền, hay các nhà lãnh đạo có quyền lựa chọn quan tòa Hiến pháp. Điều 56, Hiến pháp Pháp năm 1958 quy định Tổng thống có quyền chọn ra 3 thành viên vào Tòa án Hiến pháp, trong đó một người sẽ là lãnh đạo cơ quan này, Chủ tịch Quốc hội và Chủ tịch Thượng viện đều có quyền cử ra 3 thành viên, ngoài 9 thành viên chính thức của Hội đồng Hiến pháp, các Tổng thống mãn nhiệm sẽ trở thành các thành viên trong Hội đồng Hiến pháp, và có thể làm việc đến suốt đời. Hiện tại có 3 quan tòa Hiến pháp Valérie Giscard d’Estaing, Jacques Chirac và Nicolas Sarkozy nguyên là các Tổng thống Pháp mãn nhiệm, 9 thành viên chính thức có nhiệm kỳ 9 năm, và không được bầu lại. Để bảo đảm tính độc lập của Hội đồng Hiến pháp, luật pháp quy định cơ quan này có ngân sách riêng, các thành viên được hưởng mức lương cao (lương và thưởng khoảng 13000 euros mỗi tháng cho mỗi thành viên) và có nhiều chế độ ưu đãi. Các khoản chi tiêu của Hội đồng Hiến pháp đều được công khai trên các phương tiện thông tin đại chúng để đảm bảo tính minh bạch.

Điều ngạc nhiên là Hiến pháp Pháp không nêu các tiêu chuẩn cụ thể để được chọn vào cơ quan này, cho nên về lý thuyết các công dân Pháp đều có thể trở thành quan tòa Hiến pháp. Trong thực tế, những người được đề cử đều có nhiều kinh nghiệm và đã tham gia chính trị. Ngoài ra, một số nhà luật học tài năng cũng được lựa chọn (trường hợp của nhà luật học George Vedel và Pierre Mazeau trước đây). Các tổ chức chính trị và các nhà lãnh đạo không có quyền gây ảnh hướng đến các phán quyết của các quan tòa Hiến pháp, các quyết định của cơ quan này có giá trị bắt buộc đối với Nhà nước và không thể khiếu nại.

clip_image002

Một phiên họp của Hội đồng Hiến pháp Pháp

Tòa án Hiến pháp Ý gồm có 15 thành viên, trong đó 5 thành viên do Tổng thống cử ra, 5 thành viên được Thượng viện và Hạ viện cùng nhóm họp để bầu chọn, 5 thành viên khác được các Tòa án tối cao về luật công và luật tư cử ra, quan tòa Hiến pháp ở Ý có nhiệm kỳ 9 năm. Khi nhận chức, người được chọn phải tuyên thệ sẽ hoàn thành tốt trọng trách được giao.

Tòa án tối cao Mỹ có 9 thành viên, đều do Tổng thống đề cử và được Thượng viện Mỹ thông qua, Tổng thống cũng có quyền đề cử Chủ tịch Tòa án tối cao, người có ảnh hưởng quan trọng đến các phán quyết của cơ quan này, các quan tòa ở Tòa án tối cao Mỹ có thể đảm nhiệm công việc đến suốt đời. Các thành viên luôn giữ vai trò độc lập, và không thể bị bãi nhiệm, trừ trường hợp duy nhất khi họ mắc phải lỗi nghiêm trọng và có thể bị bãi chức bằng thủ tục impeachment, giành cho các viên chức cao cấp. Các Tổng thống George Bush, Barack Obama đều cố gắng cử ra các quan tòa đại diện cho các cộng đồng người da đen và người Do Thái. Mới đây, Barack Obama đã chọn một người đại diện cho cộng đồng người Mỹ gốc Tây Ban Nha. Tổng thống Mỹ phải chọn được người vừa có năng lực, vừa đại diện cho một cộng đồng người, nhưng cũng phải có quan điểm chính trị phù hợp với mình. Khuynh hướng chính trị của Tổng thống Mỹ phản ánh khá rõ trong việc chọn người vào Tòa án tối cao, theo quan điểm bảo thủ hay tự do.

clip_image004

9 thành viên của Tòa án tối cao Mỹ

Quan tòa Hiến pháp đều là những người có uy tín trong xã hội, họ hoạt động trong lĩnh vực luật pháp nhiều năm, hoặc là các nhà luật học làm việc trong bộ máy nhà nước, hoặc là các Giáo sư luật hay là các Luật sư giỏi. Hiến pháp quy định khá cụ thể các tiêu chuẩn của quan tòa Hiến pháp. Ví dụ điều 159, Hiến pháp Tây Ban Nha quy định: «Các thành viên của Tòa án Hiến pháp phải là các thẩm phán, các Giáo sư luật, các viên chức hành chính và các Luật sư, tất cả đều là các nhà luật học có chuyên môn, được nhiều người biết đến, họ phải có ít nhất 15 năm kinh nghiệm». Điều 135, Hiến pháp Ý cũng đưa ra các tiêu chuẩn để chọn quan tòa hiến pháp: «Các thành viên ở Tòa án Hiến pháp Ý, là các quan tòa, (có thể là những người đã về hưu), ở các Tòa án tối cao về luật công và luật tư, hoặc là các Giáo sư luật, hoặc là các Luật sư có ít nhất 20 năm kinh nghiệm».

Các điều kiện để trở thành quan tòa Hiến pháp thường rất khắt khe, đối với người được chọn, đó sẽ là vinh dự lớn, họ sẽ hoàn thành sự nghiệp ở một cơ quan tư pháp cao nhất. Đó là ước mơ và cũng là trách nhiệm rất lớn của quan tòa Hiến pháp, vì các phán quyết của họ sẽ góp phần bảo vệ nền dân chủ, bảo vệ quyền con người. Để bảo đảm nguyên tắc độc lập của Tòa án này, Hiến pháp của các nước cấm các thành viên không được phép kiêm nhiệm bất cứ công việc gì khác, họ chỉ có thể đảm nhiệm các chức vụ khác một khi không còn giữ vai trò quan tòa Hiến pháp.

Các cơ quan hành pháp, lập pháp và tư pháp có thẩm quyền cử ra các cá nhân ưu tú vào Tòa án Hiến pháp. Việc lựa chọn các quan tòa Hiến pháp không theo các nguyên tắc dân chủ, vì các thành viên được chọn theo cách chỉ định ở phạm vi hẹp, các quan tòa không được nhân dân bầu trực tiếp. Tuy nhiên, quyền lực tối cao của quan tòa Hiến pháp bắt nguồn từ nhiệm vụ bảo vệ một khế ước xã hội đã được nhân dân chấp nhận, qua trưng cầu dân ý, vì vậy bảo vệ Hiến pháp cũng chính là bảo vệ những điều mà nhân dân mong muốn. Do đó quyền lực tối cao của Tòa án Hiến pháp hoàn toàn có cơ sở. Vai trò bảo hiến của cơ quan này được khẳng định thông qua các phán quyết quan trọng, đóng góp tích cực vào sự nghiệp xây dựng Nhà nước pháp quyền đúng nghĩa.

II. Vai trò và chức năng của Tòa án Hiến pháp

Tòa án Hiến pháp giám sát luật theo ba cách khác nhau: Giám sát tập trung (1), giám sát phổ quát (2) và hình thức giám sát kết hợp (3).

1. Giám sát tập trung

Tòa án hiến pháp là cơ quan duy nhất có thẩm quyền xem xét và loại bỏ các đạo luật vi hiến (theo mô hình giám sát tập trung của Châu Âu), khi một đạo luật được Nghị viện thông qua, các nhà lãnh đạo đại diện cho các cơ quan chức năng quan trọng như cơ quan hành pháp, cơ quan lập pháp, có quyền yêu cầu Tòa án Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của đạo luật. Trong thời gian này, đạo luật sẽ không được ban hành.

Hiến pháp Tây Ban Nha ghi nhận Thủ tướng, 50 Thượng nghị sĩ, 50 Hạ nghị sĩ, các cơ quan hành pháp đại diện cho các vùng có quyền yêu cầu Tòa án Hiến pháp xem xét tính hợp hiến của các đạo luật và các quyết định dưới luật.

Điều 61, Hiến pháp Pháp cũng quy định Tổng thống, Thủ tướng, Chủ tịch Thượng viện và Hạ viện có quyền yêu cầu Tòa án Hiến pháp giám sát các đạo luật trước khi ban hành, ngoài ra 60 Thượng nghị sĩ hay 60 Đại biểu Quốc hội của phe đối lập tại hai viện cũng có quyền yêu cầu Hội đồng Hiến pháp giám sát các đạo luật gây tranh cãi.

Giám sát các đạo luật trước khi ban hành, có nghĩa là loại bỏ các đạo luật vi hiến ngay từ trong «trứng nước», đạo luật có thể bị coi là vi hiến hoàn toàn, hoặc một trong các điều khoản vi hiến, trong trường hợp này, hai khả năng có thể xảy ra. Tổng thống sẽ ban hành đạo luật, nhưng điều khoản vi hiến sẽ bị loại bỏ. Hoặc toàn bộ đạo luật sẽ được Nghị viện thảo luận lại, sau đó đạo luật sẽ được quan tòa Hiến pháp xem xét một lần nữa, nếu các cơ quan có thẩm quyền tiếp tục nghi ngờ về khả năng vi hiến của đạo luật. Đạo luật sẽ chỉ được ban hành khi được quan tòa Hiến pháp công nhận, các điều khoản phù hợp với Hiến pháp, nếu không đạo luật đó tiếp tục bị treo.

2. Giám sát phổ quát

Giám sát luật phổ quát là hình thức giám sát ở Mỹ, tất cả các cấp tòa án đều có quyền loại bỏ các đạo luật vi hiến trong một vụ việc tranh chấp. Tính hợp hiến của đạo luật được xem xét trong một trường hợp cụ thể, cơ quan có thẩm quyền sẽ loại bỏ đạo luật trong hoàn cảnh cụ thể, đạo luật sẽ không bị loại bỏ, và vẫn được áp dụng trong các tình huống khác. Đạo luật chỉ chính thức bị loại bỏ nhờ phán quyết cuối cùng của Tòa án tối cao Mỹ.

So sánh giữa hai hình thức giám sát của Mỹ và Châu Âu, mỗi hình thức giám sát đều có ưu điểm và khuyết điểm. Giám sát tập trung sẽ loại bỏ ngay từ ban đầu đạo luật vi hiến, và không ai quan tâm đến nữa, cho dù một số điều khoản của đạo luật có thể đem lại nhiều lợi ích về kinh tế xã hội, văn hóa... Tuy nhiên không ai có thể đo hết lợi ích cũng như tác hại của đạo luật vì nó chưa bao giờ được áp dụng trong thực tế. Giám sát tập trung sẽ tiết kiệm được thời gian và công sức của các cơ quan công quyền.

Giám sát phổ quát là hình thức giám sát luật triệt để, các đạo luật một khi được ban hành chính thức đi vào cuộc sống và phát huy tác dụng. Những lợi ích của đạo luật được phát huy, những tác dụng tiêu cực của đạo luật sẽ bị loại bỏ khi bị coi là vi hiến. Tính hiệu quả của đạo luật được khẳng định trong các hoàn cảnh cụ thể. Điều này không có ở hình thức giám sát tập trung.

3. Kết hợp cả hai hình thức giám sát

Hiện nay các nước Châu Âu có xu hướng kết hợp cả hai hình thức giám sát tập trung và phổ quát. Nếu giám sát tập trung bắt nguồn từ những nghi ngờ của các nhà lãnh đạo về tính hợp hiến của đạo luật, giám sát phổ quát có nguồn gốc từ những thắc mắc và kiến nghị của công dân trong các vụ việc cụ thể, khi công dân nhận thấy đạo luật đang áp dụng vi phạm các quyền tự do của mình được Hiến pháp bảo vệ. Trong hoàn cảnh đó, công dân có quyền gửi đơn trực tiếp đến Tòa án Hiến pháp, yêu cầu cơ quan này can thiệp.

Điều 53, Hiến pháp Tây Ban Nha ghi nhận các quyền tự do của công dân cần được các cơ quan công quyền tôn trọng, công dân có quyền yêu cầu các tòa án dân sự bảo vệ các quyền tự do một khi các quyền ghi trong Hiến pháp bị vi phạm, công dân có thể gửi đơn đến Tòa án Hiến pháp.

Điều 61-1, Hiến pháp Pháp cũng công nhận, khi một vụ việc được xét xử ở tòa án dân sự hay tòa án hành chính, nếu một điều luật vi phạm các quyền cơ bản được Hiến pháp công nhận, công dân có quyền thắc mắc về điều đó trước tòa, quan tòa cấp dưới sẽ tạm ngừng xét xử vụ việc và gửi kiến nghị của công dân đến Tòa án tối cao về dân sự hoặc Hội đồng nhà nước (Tòa án tối cao giải quyết các tranh chấp giữa công dân với Nhà nước), hai cơ quan này sẽ giải quyết, hoặc sẽ yêu cầu Hội đồng Hiến pháp can thiệp.

Bên cạnh hình thức giám sát tập trung, hình thức giám sát luật phổ quát được hầu hết các nước Châu Âu áp dụng, nhờ đó quyền con người được bảo vệ tốt hơn. Điều khác biệt duy nhất giữa Châu Âu và Mỹ là giám sát luật được toàn bộ các cấp tòa án đảm nhiệm tại Mỹ, còn ở Châu Âu, nhiệm vụ này được giao cho một cơ quan đặc biệt là Tòa bảo hiến.

Giới thiệu một số nét cơ bản về Tòa án hiến pháp ở các nước phương Tây tạo cơ sở để chúng ta quan tâm hơn về Hội đồng Hiến pháp ở Việt Nam. Trong bài viết tiếp theo, người viết bài này sẽ phân tích và đưa ra một số ý kiến cá nhân về Hội đồng Hiến pháp, nhằm đóng góp cho dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992.

P.T.Đ.

Tác giả gửi trực tiếp cho BVN